论公安机关对民营企业生存发展法治保障

【内容提要】公安机关作为行政、刑事执法特殊的国家机关对民营企业法治保障具有独特功能，承担了行政管理、行政处罚、刑事侦查等具体事务，在执行法律的同时应当以“主动服务”、“平等保护”、“规范执法”为主线。用好、用活行政和刑事法律政策，搞好企业自身和外部法治保障，在实践中：坚持“谦抑”、 “审慎”、“善意”、“平等”、“规范”的执法理念；纠正法律执行偏差；搭建警企平台，开展“认亲”活动；建立公民见证公安机关执法制度，让民营企业分享法治建设成果；开展公安行执法“售后服务”。

　　【关键词】公安 民营企业 法治 保障

　　习近平总书记在民营企业座谈会上的讲话中指出，民营经济是社会主义市场经济发展的重要成果，是推动社会主义市场经济发展的重要力量，是推进供给侧结构性改革、推动高质量发展、建设现代化经济体系的重要主体，也是我们党长期执政、团结带领全国人民实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的重要力量①。市场经济，就是法治经济。根据《中华人民共和国民法总则》第二条、第三条、第四条的规定，民营企业无论作为法人，抑或是非法人组织，都平等地享有法定的财产性、人身性民事权利，并会受到法律的平等保护。什么是民营企业法法治保障，就公安机关而言简单的讲就是围绕民营企业这一市场平等主体，为其提供、创造优良的治安环境。公安机关不是市场经济的管理主管部门，表面上看不出公安机关与市场主体之一的民营企业有某种联系。但从我国法律赋予的公安机关治安管理、行政许可、行政强制、行政处罚、刑事侦查等具体职责看，无论是民营企业本身还是其员工，任何一家民营企业又离不开公安机关的法治保障。笔者认为，公安机关作为一个以执行行政、刑事法律为主特殊机关，为民营企业提供法治保障必须准确理解法律，从有利于民营企业生存和发展角度灵活有效适用和执行法律（如图1）。

图1：公安机关为民营企业生存、发展法治保障方法

　　一、问题提出

　　2015年5月26日上午9时许赵XX带领4名不明身份的人员来到光友公司，不听公司安保人员劝阻无视公司的重要经营活动，冲击公司经营场所，对法定代表人采取变相的非法拘禁手段长达24小时之久，连上厕所都由赵XX安排人员贴身跟着，赵XX及其带领的社会人员的上述行为，导致公司当天对外重大接待活动无法进行。2015年7月11日，赵XX在知晓公司召开“2015年全国经销商大会、投资战略合作签约仪式”之时，组织了50余名人员，用数十辆汽车将公司团团围住，强行检查公司所有进出车辆，并派数人冲入生产车间、办公大楼及会议现场，严重冲击公司经营生产场所。在公司保安部员工上前制止时，殴打公司工作人员，闯入公司食品安全生产重地——生产车间禁止员工继续生产作业，导致公司生产线全线停止。公司筹备长达一年之久的“2015年全国经销商大会、投资战略合作签约仪式”全面停止，来自全国各地的经销商在受到严重威胁和过度惊吓后，经销商之前已经订立的销售计划纷纷退单，给公司造成重大经济损失。在长达一年多的时间里，每当公司面临重大经营生产活动之时，赵XX及其组织的多名人员都能“如期而至”，采用各种极端手段，致使公司生产经营无法进行。2015年案件发生后，公司除了第一时间向辖区公安机关报案以外， 2015年8月12日再次向辖区派出所书面报案，2018年3月1日、2018年5月8日向辖区公安机关书面报案。公司先后多次向辖区有关部门报警、报案、提出控告，但都未能依法处理案件②。

　　1994年7月1日《公司法》生效实施后，四川绵阳光友特产技术开发公司发展到今天的四川光友薯业有限公司，作为一个民营企业能够成为“农业产业化国家级重点龙头企业”、“全国食品工业优秀龙头食品企业”，“光友”商标被授予“中国驰名商标”，“光友粉丝”被授予“中国名牌”称号，2019年3月荣获四川省人民政府表彰的科学技术进步一等奖。光友薯业的生存、发展，可谓惊心动魄。如何来发展民营企业，保障民营企业的生存，最关键的是改善营商环境，改善营商的法治环境，光友薯业人应该享有发言权。笔者为了研究需要，有针对性的研究、解剖了四川光友薯业有限公司法治保障问题。回顾二十多年的民营经济发展的历史，人们会发现，从农村分田到户到城市个体户如雨后春笋冒出再到以民企为主要成份的非公经济的蓬勃发展，是在突破种种人为的政策条条框框的束搏中做到的，是在几乎没有法律法规禁锢或者较少法律法规约束的灰色地带上求生存谋发展中实现的。而当下，更需要良好的法治环境。

　　二、民营企业生存、发展法治保障的需求

图2：民营企业法治保障基本内容

　　法治保障体系是十八届四中全会提出的一个全新概念，包括法治正常运转所不可或缺的各种保障条件，如队伍保障、经费保障、技术保障等。法治保障体系概念的提出深刻地揭示了法治的刚性约束条件。根据民营企业的市场规律公安机关法治保障可以分为三个阶段（如图3）。在发展初期，需要生存的空间和法治土壤，只要不明显违反国家法律规定，需要灵活适用法律。在此阶段，公安机关根据法

图3：民营企业法治阶段保障

　　律规定，需要对对民营企业“入市”条件深入研究，如对企业印章、旅店业和娱乐场所等需要公安机关行政许可、行政审批、行政备案等，以及流动人口管理等为民营企业设立、办理证照提供咨询和方便。在民营企业形成规模步入正常生产经营后，公安机关应当调整法治保障策略，坚持公有制经济主体与非公有制经济主体一视同仁。此阶段需要注意公安机关及其民警对民营企业 “乱执法、随意执法”以及“吃拿卡要”、刁难企业等问题。民营企业经过长期良性生产经营生产后，一般需要做大做强，处于发展阶段。此阶段，公安机关应当把法治保障的重点放在企业内部安全保障、人员管理、减少民营企业内部违法犯罪等方面，对发展中企业因为扩张引发的治安问题等等。如前述的四川光友薯业有限公司，企业本身在公安机关指导下，建立和完善行政管理、人力资源管理、财务管理、营销管理、生产技术与质量管理共五大类69项民营企业管理制度，设立内部安全保卫部门和安全保卫措施。在民营企业发展过程中，需要关注如前述案例中因外部发生的治安事件。公安机关在为民营企业法治保障中，一般可以分为企业内部和外部（如图4）。

图4：公安机关民营企业生存、发展法治保障基本分类

　　三、公安机关民营企业法治保障的法理分析

　　根据我国宪法规定，公安机关属于除了作为人民政府组成部分的行政执法机关外，还依法享有限制人生自由的行政强制措施和行政处罚权，享有刑事侦查权、刑事强制措施决定和执行权。

　　1、自觉遵守宪法，民营企业法治保障必须与宪法保持绝对一致。在现实执法活动中，公安机关及其人民警察往往认为宪法是根本大法，宪法与我们公安公作很远。其实，这是一种错误认识。除了宪法明确规定了公安机关的性质、任务外，宪法还对国家的经济组织形式进行了规定，明确了民营企业（非公经济）的法律地位。同时，宪法

图5：公安机关执行的主要法律直接根据宪法制定脉络图

　　还确立了公民权利，规定了合法财产受法律保护等基本原则。由于公安机关执法权的特殊性，经过笔者详细研读在公安机关执行的具体法律中把宪法直接作为立法依据的法律最多（如图5）。虽然宪法不是公安执法直接引用的法律依据，但是宪法理念却贯穿于执法的全过程。因此，宪法就在公安机关及其民警身边，在民营企业的生存、发展法治保障过程中，人民警察法第四条规定“人民警察必须以宪法和法为活动准则”，除模范执行直接以宪法为立法依据的法律外，还应当根据《中国公安廉政宣言》“宪法在上，警察的一思一念，决不触犯法律的尊严”遵守宪法“三不”原则（如图6）。

图6：公安机关民警宪法“三不”原则

　　2、人民警察法确立了公安机关民营企业法治保障职责

　　《人民警察法》是公安机关履行职责、为民营企业生存、发展法治保障最基本法律。通过上述对民营企业法治保障阶段性、保障内容的分析，我们可以得出结论：人民警察法规定的职责与民营企业法治保障具有一致性（如图7、图8）。

图7：人民警察民营企业生存、发展法治保障的主要职责③

图8：公安机关人民警察民营企业生存、发展法治保障的具体职责④

　　3、行政法律为公安机关民营企业法治保障提供可能

　　在公安机关民营企业法治保障中，公安行政执法占据主导地位。

图9：公安行政执法“三大纪律”

图10：公安行政执法“三大纪律”

　　无论是民营企业在设立、经营、发展各个环节，都离不开公安机关行政执法。引进的留学回国人才及其配偶、未婚子女入户，外国专家绿色通道，爆破作业单位许可证核发，公章刻制，保安培训许可证核发，制造、销售弩或营业性射击场开设弩射项目审批，货车年审、年检和尾气排放检验，旅馆业特种行业许可证核发，市场主体住所（经营场所）登记管理等行政执法活动直接与民营企业法治保障关联。公安机关执行的行政法律与民营企业法治保障的主要法律包括，《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》、《治安管理法》、《道路交通安全法》、《居民身份证法》、《出境入境管理法》等，以及国务院多部行政法规、部门规章、地方法规及规章。虽然这些公安机关执行的行政法律法规繁杂，但是其共性的公安行政执法的“三大纪律”（依法、依规定、以职权如图9）、“八项注意”（合法、公正、公开、及时、教育与处罚相结合、保障人权、尊重民族习惯、保守秘密如图10）。这些“纪律”和“注意”，都是公安机关民营企业法治保障的具体方法。在行政许可、行政审批、行政审核备案中，公安机关可以大有作为，在法律框架内为民营企业创造快捷、高效的法治保障本身也是法治政府“放管服”改革要求，同时也是行政法的基本原则。

　　4、把刑事政策融入民营企业法治保障

　　中华人民共和国刑法的任务，是用刑罚同一切犯罪行为作斗争，以保卫国家安全，保卫人民民主专政的政权和社会主义制度，保护国有财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，维护社会秩序、经济秩序，保障社会主义建设事业的顺利进行⑤。根据我国刑事法律规定，公安机关主要承当与民营企业相关的罪案侦查，同时也承当危害民营企业合法利益及企业法人和员工权益罪案侦查。经济犯罪案件与其他刑事

表1民营企业罪案侦查重点

　　犯罪案件有着较大差别，由于民营企业经营行为往往与民事、行政、经济、刑事交织，在对《刑法》的理解和罪案侦查中，需要查明相关事实和准确把握界限（如表1）。严禁刑事执法介入经济纠纷，严格把握法律政策界限，准确认定经济纠纷和经济犯罪的性质，准确掌握经济犯罪认定标准。根据《刑事诉讼法》规定，公安机关在民营企业及其法定代表人、员工罪案侦查中，依法可以采取刑事拘留等刑事强制措施和扣押、冻结等刑事侦查措施。刑事诉讼法规定的强制措施立法目的在于保证刑事诉讼顺利进行，扣押、冻结财物主要是与案件关联和非法所得。因此，在侦办该类罪案时不要把民营企业经营者个人行为与民营企业进行捆绑处理，特别是对法定代表人涉嫌犯罪但仍在正常生产经营的企业，依法慎用查封、扣押、冻结等侦查措施，最大限度减少对企业正常生产经营活动的影响。对已经涉嫌犯罪的民营企业经营管理人员和技术性岗位的员工，一般可以采取非限制人身自由的取保候审等刑事强制措施。

　　四、公安机关民营企业法治保障的基本要求

　　自2018年11月1日习近平在民营企业家座谈会上讲话后，最高法院、最高检察院和司法部都陆续表态、学习、发文和推进采取措施了，公安部出台了《公安机关依法保障和服务民营企业健康发展的实施意见》，公安机关民营企业法治保障总统思路（如图11）。

图11：民营企业法治保障的总统思路

　　准确认定经济纠纷和经济犯罪的性质，严格掌握入刑标准，坚决防止刑事执法介入经济纠纷，坚决防止把经济纠纷作为犯罪处理；严格依法准确适用刑事强制措施，发现错拘错捕等执法问题的，必须在第一时间依法纠错；对法定代表人涉嫌犯罪但仍在正常生产经营的企业，依法慎重使用查封、扣押、冻结等侦查措施，最大限度减少对企业正常生产经营活动的影响。全面贯彻依法平等保护原则，对各类市场主体一视同仁、平等对待，防止和纠正差异化、选择性执法。要从治安管理、出入境管理、网络安全管理、道路交通管理等方面入手，不断深化公安“放管服”改革，认真研究推出服务企业发展的新政策新措施，为民营企业平等提供优质服务⑥。

　　五、公安机关民营企业法治保障实践活动

　　通过上述研究，公安机关民营企业法治保障工作主要是根据市场主体之一的民营企业不同发展阶段，根据公安机关所执行的法律对治安管理、出入境管理、网络安全管理、道路交通管理、刑事侦查等领域采取与民营企业生存、发展所需的措施，为其健康发展提供法治保障。这种保障，包括帮助民营企业自身建设、法治服务、维持良好治安环境。

　　1、树立正确的执法理念。笔者认为，根据民营企业参与市场法律关系复杂性特点，公安机关及其民警应当坚持“谦抑”、 “审慎”、“善意”、“平等”、“规范”的执法理念。所谓“谦抑”，就是对民营企业的一般违法、犯罪行为，应当遵循市场经济发展规律，根据法律规定妥善处理好民事、行政、刑事法律关系，能够由民事法律调整的不用行政、刑事法律调整，能够用行政法律调整的不用刑事法律调整，把刑事法律调整作为最后手段。所谓“审慎”，就是指公安机关在采取行政强制措施、实施行政处罚、采取刑事强制措施和刑事侦查措施时，除严格执行法律外应当考量民营企业的实际情况，综合判断谨慎实施。所谓“善意”，是指公安机关指导企业在内保、企业治安保卫工作或者依法履行对企业的监督管理时，要本着有利于企业发展角度量力而行，不要搞所谓“标准化”、“大而全”、“一刀切”。 所谓“平等”， 简单讲就是“一视同仁”。坚持公有制经济主体与非公有制经济主体一视同仁，做到法律适用和法律责任平等依法保护民营企业创新创业行为。所谓“规范”，是指公安机关在办理涉及民营企业的有关事务、案件时，公开、公平、公正，公安机关承诺的服务内容、方式不能早令夕改。

　　2、认真清理公安机关制定的规范性文件，纠正法律执行偏差。各级公安机关根据经济和社会不同时期发展需要，都分别出台了相应的规范性文件，对于不符合现行法律规定、不利于民营企业生存、发展的制定及时予以废止。切实防止“决策一出台、矛盾跟着来”的问题。清理完成后，及时补充完善相关制度。公安机关可以针对民营企业，向社会公开发布指导手册，为社会和民营企业免费提供文本资料，利用互联网平台开通政策解读。

　　3、搭建警企平台，开展“认亲”活动。公安机关可以在民营企业或者企业较集中区域设立“警企之家”，宣传法律、研究企业发展中遇到的治安问题。根据工作的需要，可以安排公安机关治安、经侦等警种民警到民营企业“认亲”，开展一对一帮助活动。工作重点主要是协助民营企业建立完善企业内部保卫、治安防范、企业对公安机关的需求和法律政策咨询。如前述的光友公司根据“认亲”活动在《光友经营管理模式》中推行五大标准：上级计划、管理制度、岗位职责、主管指令、自己计划；五大阶梯：企业文化、操作规范、产品知识、业务知识、操作技能。

　　4、建立公民见证公安机关执法制度，让民营企业分享法治建设成果。公安机关在制定相关制度、办理相关业务、处理相关案件时，可以邀请民营企业参与公安机关执法活动，消除民营企业对公安机关执法公正性的怀疑，同时推进企业法治建设。如前述案例中，公安机关在执法中邀请企业派员见证，笔者认为可以在依法处理案件的同时化解公安机关与企业的误解，也可以监督公安机关依法处理全案，实现“双赢”。

　　5、开展公安行执法“售后服务”。 公安机关作为国家机关重要组成部分，就是要把执法活动看成是出售的“产品”，把民营企业视为“消费者”，这样就很容易搞清楚“上帝”和“仆人”的关系。笔者通过基层公安机关近年来从种类、数量精简压缩行政审批改革实践，认为政府在管理、事后服务存在许多缺陷，公安机关应当尽快跳出“行政审批改革就是简单取消审批数量”、“不审批也就不管了，不提供服务”、“审批权=管理职责”、“一批完事”等怪圈，依法履行好法律本身赋予的审批、管理、监督、服务职责，大胆提出“公安行政审批延伸服务”观点。行政审批少、管得少更要管得好，要把有限的行政管理资源，用在更关键的事项上。公安机关对民营企业开展的无论是行政还是刑事执法活动，应当开展“售后服务”工作。一是对民警执行法律的情况要监督到位，发现民警故意刁难民营企业或者乱执法行为坚决追究。而是，从民营企业发展角度考虑，不能一罚了之，一抓了之，尽最大努力帮助民营企业尽快恢复和发展生存，保持正常经营活动；帮助企业合法经营，规范市场行为。

　　公安机关为民营企业保驾护航，核心在于为其生存、发展提供法治保障，需要全警参与、社会理解、民营企业全力配合。（作者：谢平，四川省绵阳市公安局涪城区分局一级警长，四川省犯罪防控研究中心研究员，四川省绵阳市法学会理事，四川省绵阳市刑法研究会理事，四川省绵阳市涪城区人大常委会法律监督专家、区社科联常务理事。）