浅谈司法体制改革背景下基层检察院 司法警察队伍建设之困境与破局

最高人民检察院2013年印发的《人民检察院司法警察条例》（以下简称《条例》）规定：人民检察院司法警察是中华人民共和国人民警察的警种之一，依法参与检察活动。各地司法警察队伍自组建以来，主要围绕职务犯罪侦查工作履行安全保障职责，为检察工作发展作出了积极贡献。随着反贪和反渎职能转隶，司法警察的职能实质性弱化，司法警察队伍面临人员流失、素能下降等问题，制约着司法警察工作发展。笔者以资阳为例，对市县两级检察院司法警察队伍建设进行调研并针对问题提出解决建议。

一、基层检察院司法警察队伍建设面临的困境

（一）传统司法警察职能弱化，队伍编制难以保留。《条例》规定了司法警察的九项职责，除第九条兜底性条款和第六条“送达有关法律文书”，第七条“保护出席法庭、执行死刑临场监督检察人员安全”，第八条“协助维护检察机关接待群众来访场所的秩序和安全，参与处置突发事件”，其余五条主要围绕服务保障自侦工作履行职能。按照最高检要求，市县（区）两级检察院按照政法专项编制的8-12%的比例配备了司法警察。2017年底，检察机关反贪、反渎工作职能转隶至纪委监委后，司法警察工作职能大幅度减少。在检察机关总体编制较少、检察办公和办案人员紧缺的情况下，司法警察编制不可避免地受到严重冲击。2019年的检察机关内设机构改革中，县（区）人民检察院实行大部制，法警大队编制取消；多数市级检察院为适应“四大检察”发展需要，取消法警支队编制，法警工作纳入政治部管理（四川21个市州有14个院如此设置）。有的县（区）检察院为了做大检察人员编制基数、提高检察人员职级，将司法警察编制逐步转作检察人员编制，有的院甚至只保留了1名司法警察编制。

（二）工作量不饱和，编队管理落实难。按照最高检要求，司法警察应实行编队管理。但根据当前形势，编队管理模式势必形成司法警察“无事可做”“等事行动”的尴尬局面。各地根据本院实际，将法警派警到检察业务部门或办公室、计财部等综合部门工作，传统意义上的编队管理已无法得到真正落实，只能将日常管理的具体责任交由接警部门履行。在此模式下，对法警的统一管理主要是统一归队练兵和集中履行司法人员14个罪名的职务犯罪侦查工作的安全保障。派出的法警在各部门积极履职，逐步成长为业务骨干，成为不可或缺的工作力量，集中练兵和履职时，一些部门往往以工作需要为由不予配合。

（三）训练大纲落实不足，总体履职能力偏低。2013年7月，最高检出台《人民检察院司法警察训练大纲》，明确了司法警察训练的基本任务和基本内容，规范了各级警务部门训练工作职责、工作制度、成绩评定办法，统一了训练科目、达标标准、考核办法等。但在实际过程中，落实训练大纲还存在各类现实问题：一是综合素质参差不齐，难以完成练兵任务。反贪反渎职能转隶后，法警队伍实战的机会少，特别是近年来新招录的法警基本没有经历高标准的实战，客观存在“练而不用”“为练而练”的现状。加之派警到各部门从事与法警主责关系不大的工作，对提高法警素能没有迫切的现实需要，主观上也就对练兵产生了懈怠。二是教学力量难以保证建制队练兵活动的需要。按上级的教育训练要求，司法警察每年的教育训练内容较多、较难，需要过硬的师资力量。基层检察院的司法警察数量少，在组织教育培训时很难挑选出合格的教员；实践中有的单位采取从武警部队等单位聘请教员的方式，这些教员虽然素质过硬，但由于对参训的法警队伍基础不了解、施教时间有限等原因，往往难以保证训练效果。三是参训人数太少，难以掀起建制队练兵活动的热潮。各基层院法警人数少，参加核心训练的人员更少，在训练中实施科学编组及有效的“传、帮、带”难以展开，一些科目训练缺乏浓厚氛围，训练大纲在落实中往往大打折扣。

（四）司法警察人员流失严重，队伍结构欠缺稳定。司法警察队伍的稳定与否，直接影响着法警战斗力的有效发挥。近年来，虽然司法警察待遇逐步提高，但在司法体制改革的大环境下，司法警察待遇与检察人员相比处于劣势。职务套改工资政策落实以来，司法警察虽然享受了执勤补贴和法定工作日之外加班补贴，但在实践中，不同程度存在拿不到补贴、补贴微薄的情况，随着形势的发展，司法警察执勤补贴的发放也面临新的问题，比如，司法警察分布在各部门工作，领取执勤补贴的标准如何把握?一些司法警察响应党委号召参加乡村振兴驻村工作，执勤补贴如何把握？对此，各地执行标准不一。同时，随着司法警察职能的弱化，在司法警察本职岗位上，难以建功立业。以上因素，影响了法警队伍的稳定，一些司法警察转任检察人员愿望强烈。

二、对基层检察院法警队伍建设存在问题的原因剖析

（一）存在“可有可无”的思想。司法警察是检察机关唯一具有武装性质的执法力量，对于增强检察工作的威慑力、提高法律监督的刚性权威具有重要意义。然而仍有部分单位对新形势下司法警察在检察工作中的定位与作用认识不清，认为检察机关恢复重建后在较长时间里，没有配备法警，工作照干不误；有了法警没有专司其职，也未发生多大问题；特别是在司法体制改革背景下，随着反贪反渎职能的转隶，认为检察机关的法警力量过多是资源浪费，缺乏长远发展的眼光，仅关注短期利益，没有从自侦工作甚至是检察工作发展全局的高度来思考法警工作的发展问题和法警队伍的建设问题。

（二）存在“位卑责轻”的顾虑。《人民检察院司法警察执行职务规则》施行，进一步明确了司法警察的职能作用，增加了司法警察工作量。但一些检察院重显绩轻潜绩，认为检察机关是法律监督机关，衡量工作优劣的标准主要是看案件的数量与质量，只要案件上去了，工作就有成绩，而司法警察工作只是辅助保障作用，工作稍微弱化没什么关系，不会影响目标绩效考评的得分。一些检察院认为政法专项编制数本来就少，法警工作量不是很大，配备人员多了，担心出现人浮于事，便削减人员配置。

（三）持有“难有作为”的观念。有的观点认为，法警工作是检察机关一项辅助性工作，在检察业务发展中不是主力军，也干不出多大的成绩。法警工作历史遗留问题较多，队伍素质参差不齐，要解决起来工作难度大，有的还涉及到很多同志的切身利益，弄不好会挫伤一部分同志的积极性，作出成绩难，按部就班推进就好。

（四）抱有“等、看、靠”的态度。一些检察院认为法警工作起步比较晚，工作基础大都差不多，要抓好法警队伍建设非一日之功，不如等条件成熟了、别人有现成的工作经验了、上级给优惠政策了再抓，这样会起到事半功倍的效果。

三、对强化当前基层检察院法警队伍建设的思考

随着依法治国基本方略的深入推进和司法体制改革的逐步深入，根据司法警察工作性质、任务和职责，基于基层检察院法警队伍建设中存在的问题，结合基层检察院实际，建议从以下四个方面加强基层检察院法警队伍建设。

（一）着力解决领导认识上的问题。加强法警队伍建设，关键在领导，重点在认识。各级领导应坚决摒弃法警工作是辅助工作，“可有可无”，法警是非业务处室，人员配备可强可弱等错误认识，要清醒认识到司法警察是国家为保障检察权实施而配置的一支武装力量,执行的是国家意志,体现的是国家强制力。司法警察的执法功能不仅仅是保障检察权的实施,而且还具有自身特点，不同于检察官的执法功能，在检察机关具有不可替代的作用。要进一步增强对司法警察队伍建设重要性的认识，切实增强长远眼光，要从检察工作发展大局和检察工作未来发展趋势的角度来认识司法警察工作，充分认识到在司法改革背景下最高检院和省检察院仍然强调加强司法警察队伍建设的深层次意义，不能目光短浅，只注重当前利益，不能功利主义，避免“平时不重视，临战乱阵脚”情况的出现。

（二）着力解决编队管理落实不到位的问题。最高检在全国检察机关开展“争创司法警察编队管理示范单位”活动，是最大限度整合司法警察资源、发挥司法警察保障办案安全主力军作用的重要举措。针对当前市县（区）两级检察院总体编制人员不足、司法警察业务工作量不饱和的现状，建议实行编队管理+派警的模式，形成 “统一管理、统一使用、统一派警、统一培训、统一考评”的管警、用警模式。第一，警队实行集中编队管理，做到工作有计划，管理有制度，减少无序化指挥，从而最大限度地发挥司法警察队伍的战斗力。第二，建立、健全和落实市级院—基层院—警队警员三级目标考评管理机制，结合岗位职责，将警务工作目标和岗位需求分解到警员，并通过日常考核（月考）和年度考核（年考）完成对警员警队的绩效评价和科学管理。第三，进一步深化警员的岗位职责，密切同本院各检察业务部门的沟通联系和团结协作，制定有关工作保障方案和意见，最大程度实现警务保障工作同检察业务工作需求的有机结合。第四，实行统一用警、统一派警制度，警队根据警员岗位职责和业务部门需求，对警力使用统筹安排，合理调度，并严格用警审批程序和履职监督,着力解决司法警察队伍建设中的“散”、职责履行中的“乱”等问题，特别要防止派警到各部门后,部门因工作需要不支持司法警察归队履职的情形。

（三）着力解决建制队练兵效果不好的问题。实战练兵机会减少、实际从事业务与司法警察业务关联不大等原因，导致司法警察岗位素能无法保证。因此，加强司法警察练兵，显得尤为重要。应将宗旨意识更加牢固、履职意识明显增强、整体素质全面提高作为培养整支法警队伍履职能力的根本点和落脚点，平时扎实练兵，战时才能从容履职。一是根据训练大纲内容，成立高素质的教学组。在建制队练兵过程中，法警支队可以尝试以片区或队为单位挑选业务骨干，每年聘请专职教员组织1至2次业务骨干培训，通过培训建立一支自己的“小教员”队伍。如人才缺乏，也可以尝试把司法警察的业务和技能分开，培训单一型小教员，通过培训时间的积累，逐步组建一支政治理论水平、管理水平、组织水平和专业技能水平高的教学组。由于“小教员”对参训的法警队伍基础相对比较了解，便于因人施教，科学管理，标准统一，容易保证建制队练兵质量的提高。二是以市级检察院为单位，尝试建设固定的司法警察教育训练基地。可以尝试采取分片区建立与基层院建立相结合的方式，分片区在有条件的单位建立多功能训练房，微机培训室、训练课件演播室和射击场地，而在各基层院建立简易射击预习场、器械场、购买少数摔擒防护垫等，上级在年终考核中可将这些简易场地纳入考核内容。三是以季度为单位，建立长效的警营式轮训制度。每年以季度为单位进行司法警察建制队轮训，时间1-2周，每次各基层院四分之一法警参加，各大队法警四次必须轮训完毕，不留死角，以建制队练兵促进训练大纲落实。

（四）着力解决司法警察队伍相对稳定的问题。司法警察队伍的稳定性，是打造高素质高效能司法警察队伍的重要保证。应在人员结构、激励机制、重视程度上下功夫，保证司法警察队伍的相对稳定性。一是落实谈心制度。积极尝试搭建交流沟通平台，以交心谈心体现对法警的关心爱护，通过落实谈心制度，使司法警察能正确面对工作安排，在岗位上创先争优；二是建立宣传激励机制。要通过加大宣传激励体现组织对司法警察队伍和个人的关心重视，建议对在集中履职、练兵比武和在各条线作出优异成绩的司法警察加大宣传和表彰表扬力度，增强其归属感、荣誉感和责任感。三是福利待遇不打折扣。在待遇落实和职级晋升中充分考虑司法警察的利益，主管部门和接警部门要协同配合、共同关心，让司法警察有期望和干劲，绝不能让其感觉被边缘化。四是逐步构建人员梯次结构发展。要稳定吸收年轻法警，充分运用空缺的法警编制补充司法警察，严禁将司法警察编制挪作他用；要稳定住现有的年轻骨干法警，严禁将法警大规模转出，以上情况可纳入省级检察院对市州检察院和基层院检察院的绩效考核。针对有的院在前期将司法警察编制和人员大量转出的情况，应要求其尽快补齐编制和人员，过渡期内，可招录年轻有为、素质过硬的聘用制辅警，辅警在司法警察的带领下完成各项工作任务，既充实现有司法警察力量，又为司法警察队伍补充新鲜血液，逐步缓解人员老化问题。资阳检察机关在两级院设立司法警察应急工作队，在现有法警的基础上，根据各院情况，吸纳在编检察人员和聘用制检察人员加入法警应急工作队，统一管理、统一训练、统一考核，是解决当前司法警察编制人员短缺、人员老化等问题的一次积极探索，取得了良好效果。