浅谈“消防+公安”执法模式构建

【内容摘要】消防机构去军队化、去警察化，如何做好消防工作、机构改革“后半篇”文章，“消防+公安”执法模式构建十分紧迫，毫不夸张的说消防执法面临前所未有的挑战。过去消防大队、公安派出所“兄弟”关系变为“邻居”关系，重新架构“兄弟关系”建立联勤机制。“消防+公安”执法模式是落实党的二十大提出“实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”的有效途径之一，是破解基层社会治理中消防工作“悬空”现象的重要方法，同时也是我国消防工作、机构改革“后半篇”文章，当然也是消防法治化中对《消防法》立法的补充和完善。

【关键词】消防 公安  执法模式  构建

长期以来，我国老百姓心目中“公安消防”是一家。随着我国改革的深入，消防、公安已经“分家”。从现行《消防法》看，消防执法、公安执法交织，职能交叉和互补，是一个客观存在的事实。习近平总书记关于消防安全多次作出重要论述，要始终把人民生命安全放在首位。研究“消防+公安”执法模式具有现实意义，也更加有利于圆满完成《消防法》赋予的消防执法任务，更好保护人民生命、财产安全和社会大局稳定。

一、问题提出

2019年4月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议，表决通过并公布了《关于修改〈中华人民共和国建筑法〉等八部法律的决定》（以下简称“《决定》”），其中包括修改《消防法》的11项内容，共涉及《消防法》的36个条款。根据《决定》规定，《消防法》的修改条款于《决定》公布之日起施行。本次《消防法》修改的11项内容，继国务院“三定”明确应急管理部职责后，正式以国家法律的形式，剥离了公安机关原消防机构及相应职能，实现了机构、职能的法律切分。其中大部分条款规定的都是消防建审验收的内容，涉及公安的内容基本都是将“公安机关”替换为“应急管理部门”，保留后的内容大部分也未做改动，但实际上公安机关的职责以及与消防救援机构的关系发生了重大变化：一是消防机构脱离公安机关，消防工作的监督管理职责改由应急管理部门承担，消防救援机构负责实施。二是消防机构和派出所由原来的同样隶属于公安机关，变为分属两个行政机关，执法上由“内部分工”变为“相互独立、移交移送”的“外部管辖”。 中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2021年4月29日通过，对《中华人民共和国消防法》进行修改，并以主席令81号发布。此次修改，与公安机关关系不大，主要是对《消防法》相关条文进行修改。2018年10月9日10点，公安消防部队正式移交2018年新组建的应急管理部。按照国家机构改革部署进度，消防监督职责也将在规定期限内划归应急管理部门。

随着《消防法》修改和国家机构改革，消防执法去军队化、去警察化，“消防+公安”执法模式构建十分紧迫，毫不夸张的说消防执法面临前所未有的挑战。

二、“消防+公安”执法模式构建的可能性

（一）法律保留了公安机关部分涉及消防相关的法定义务

经梳理，修改后的《消防法》涉及公安机关的条文共有8条，其中2条与原文相比，在表述上做了修改，包括总则部分1条、罚则部分1条；6条原文表述未变，其中涉及公安派出所日常监督检查1条、大型活动许可1条、拘留处罚情形3条、依据《治处法》处罚情形1条。具体职责是：

1、公安机关消防宣传教育职责。《消防法》在总则部分第六条第一至六款规定了人民政府，机关团体企业事业单位，应急管理部门及消防救援机构，教育、人力资源行政主管部门和学校、有关职业培训机构，新闻、广播、电视等有关单位，工会、共青团、妇联等团体的消防宣传教育责任后，该条的第七款，在规定村民委员会、居民委员会消防宣传教育职责时，规定了“村民委员会、居民委员会应当协助人民政府以及公安机关、应急管理等部门，加强消防宣传教育”。本条系原《消防法》的规定，从立法内容看，公安机关、应急管理在消防宣传教育同等职责，公安机关还立法安排在“应急管理”前面。

2、公安机关大型群众性活动安全许可职责。《大型群众性活动安全管理条例》第十条第（一）项规定：“审核承办者提交的大型群众性活动申请材料，实施安全许可；”。《消防法》第二十条规定“举办大型群众性活动，承办人应当依法向公安机关申请安全许可，制定灭火和应急疏散预案并组织演练，明确消防安全责任分工，确定消防安全管理人员，保持消防设施和消防器材配置齐全、完好有效，保证疏散通道、安全出口、疏散指示标志、应急照明和消防车通道符合消防技术标准和管理规定”。本条系原《消防法》的规定，本次未做修改。

3、公安派出所日常消防监督检查和消防宣传教育职责。《消防法》第五十三条第一款规定“公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定”。本条系原《消防法》的规定，本次文字表述未做修改。

4、维护消防秩序实施治安管理处罚职责。《消防法》第六十二条规定“有下列行为之一的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚：（一）违反有关消防技术标准和管理规定生产、储存、运输、销售、使用、销毁易燃易爆危险品的；（二）非法携带易燃易爆危险品进入公共场所或者乘坐公共交通工具的；（三）谎报火警的；（四）阻碍消防车、消防艇执行任务的；（五）阻碍消防救援机构的工作人员依法执行职务的 ”。

5、实施消防违法行政拘留处罚职责。分别是第六十三、六十四、六十八条。

（二）消防执法需要公安机关作保障

现行《消防法》将过去“公安机关消防机构需要传唤消防安全违法行为人的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定执行”删除，直接将过去消防机关的传唤、强制传唤权通过立法剥离。笔者作为四川省消防救援总队聘请的消防法制专家，多次为消防救援执法人员授课，消防执法人员普遍反映执法手段单一，严重不适应。现行《消防法》在立法时，没有就有关程序问题进行单独规定，导致立法缺陷。消防安全，事关“火灾危害”，事关人身、财产安全、公共安全，与其他行政执法具有较大差异，仅仅按照《行政处罚法》规定的调查措施无法适应严峻的消防执法现状。从《消防法》第六十二条规定的立法看，消防执法需要公安机关强有力的法律支撑和保障。

（三）公安机关及其派出所需要离不开消防救援机构密切配合

消防工作事关公共安全，事关人民群众生命财产安全，为确保过渡期乃至今后消防安全工作力度不减，标准不降，公安机关必须积极履行相应的消防职责。《消防法》无论对应急管理部门，还是公安机关而言，都是重大调整，还需要研究做好很多工作：一是公安派出所日常消防监督检查职责需要重新明确，但过渡期仍需按现有规定履行日常监督检查职责。消防机构改革前，派出所与消防机构同为公安机关的内设单位，原《消防法》此处规定的“可以”，实际上是赋予了公安机关一定的选择权，根据工作实际，决定是否由派出所协助消防机构进行日常监督检查，属于公安机关内部行政执法权的再分配，不存在法律障碍。但是，《消防法》修改后，公安与应急管理部门成为各自独立的行政机关，修改后的《消防法》规定的“可以”，对于公安机关来说不再是原来的“内部分工选择权”。因此，派出所日常消防监督检查的范围、派出所发现问题后如何处理、如何与应急管理部门进行移交衔接等问题，均需要公安部按照《消防法》规定重新予以明确。但是，《消防法》通过立法明确授权了公安部就派出所消防监督问题进行规定，但至今公安部尚未规定。与此同时，按照《关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》的精神，在公安部依法出台相关规定之前，公安派出所仍需按现有规定，在过渡期履行好消防监督检查职责，监督检查发现需要处罚的，移交消防救援机构办理。二是需要对拘留案件的具体移交程序作出规定。按照修订后的《消防法》第七十条第一款规定“本法规定的行政处罚，除应当由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定的外，由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权决定”，实际上《消防法》仅第六十二条明确授权由公安机关对于五种情形依照《治安管理处罚法》的规定处罚。而第六十三条、第六十四条、第六十八条中关于拘留处罚的规定，按照前述第七十条第一款的字面意思理解，应当由消防救援机构决定。但，从《行政处罚法》立法授权看，在《行政处罚法》修订出台后的2021年4月29日《消防法》修改中并未明确《消防法》其他行政拘留决定机关。按照《行政处罚法》第十六条的规定精神，拘留权只能由公安机关行使。而前述第七十条第一款的规定又将处罚依据限定为《治安管理处罚法》，也就是说公安机关无权按照《消防法》的规定做出处罚决定。因此，如何办理《消防法》规定的拘留，需要国家有关部门予以明确。三是理顺大型群众性活动的消防安全监管工作机制，理顺大型活动安全许可与消防安全监督职责。经了解，《消防法》修改前，由于消防和治安同样隶属公安机关，因此在大型活动审批以及后续监管中，治安和消防属于内部分工的协同与流转，治安部门统一受理后，由两个部门各自负责，同步开展。鉴于今后公安机关与应急管理部门，涉及两个行政机关之间协同配合，需由公安机关会同应急管理部门共同研究许可转递程序等问题。四是国家和地方相关法规、规章、规范性文件的清理修订工作。主要涉及消防监督检查，以及大型群众性活动、出租房屋等法规规章中涉及公安机关消防职责的内容。同时还应对由公安机关、公安消防机构印发的行政规范性文件进行清理，并按照有关工作要求，做好与应急管理部门的上述文件制度的移交，确保消防工作无缝衔接，力度不减。

基于上述原因，公安机关要履行好《消防法》赋予法定职责，没有消防救援机构的密切配合，可以肯定的说是无法完成消防执法任务。

（四）涉及消防（安全生产）罪案侦查，需要“消防+公安”行刑衔接

消防执法涉及多个罪案，从我国现行《刑法》看，涉及消防的刑事案件包括：放火罪、失火罪、危险物品肇事罪、消防责任事故罪、玩忽职守罪（涉及公安民警执法）、滥用职权罪（涉及公安民警执法）、重大责任事故罪、强令冒险作业罪、重大劳动安全事故罪、大型群众性活动重大安全事故罪、工程重大安全事故罪。从这些罪名看，除了两类不属于公安机关管辖但与公安民警履职相关外，绝大部分属于公安机关管辖。俗话说隔行如隔山，公安机关侦办这些罪案如果没有消防部门专业的技术和专业知识支撑，肯定是无法完成侦查任务；如果没有消防行政执法证据支持，公安机关罪案侦查一定会“证据不足”。

从上述分析看，消防、公安成为消防执法的“兄弟”，谁也离不开谁。

三、构建“消防+公安”执法模式路径

1、重新架构“兄弟关系”，建立消防大队、公安派出所联勤工作站。从《消防法》规定看，县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施。换句话说，消防救援机构承担具体实施消防工作的主责，也就是《消防法》执法主体。从我国消防救援机构设置看，没有派出单位，也就是说消防执法的最小单元是县级消防救援大队。过去的《消防法》，主要是依托公安派出所作为前哨，基层消防工作原则上由公安派出所承担，消防大队过去属于县级公安机关业务部门，相关消防工作可以要求公安派出所配合或直接完成。现行《消防法》由于立法设计的遗憾，导致过去消防大队、公安派出所“兄弟”关系变为“邻居”关系。鉴于此，很有必要在公安派出所设立联勤工作站，建立全新的“兄弟”关系。

2、实施消防监督清单化，明确消防救援机构、公安派出所消防监督边界。《消防法》修订时留下以下遗憾：一是将公安派出所消防监督表述为“可以”。“可以”，表示“许可”的意思。在法律规范中凡带有“可以”的条文，从法律规范的角度说，是授权性的规范。这种规范的特点是法律赋予公民、法人或国家机关以某种权利，实施与否由有关者自已决定。这种行为模式下行为主体“可为”，也可“不为”，“为”与“不为”是其权利，这要由被授权者根据不同的情况而定。必须”和“可以”正好相反。因为公安派出所警力本身就严重不足，消防监督责任还有承担被追责风险，谁愿意主动承担消防监督责任？现行《消防法》这种授权式立法，为消防监督责任落实留下空挡。二是，只赋予派出所可以消防监督职责，没有赋予一定的处罚权。这种监督与处罚职权分离的立法模式明显违背“事”“权”统一的规律。其实，可以借鉴《治安管理处罚法》立法方法，直接授权公安派出所一定的处罚权。《上海市人民政府关于加强本市消防监督执法工作的决定》（沪府令51号）将消防法63、64条的罚款、警告处罚权转移给公安机关行使。虽然上海市用地方政府规章来对《消防法》的职责进行调整有一定法律障碍，但也是一种积极探索和落实消防监督职责的创新。

2021年8月至10月，全国人大执法检查组对《中华人民共和国消防法》实施情况进行了检查发现消防法实施过程中存在的主要问题，其中就公安派出所消防监督职责描述：国家机构改革和职能调整后，消防救援机构和公安、住建等部门的职责边界不够清晰，监管合力有待加强。一是公安。消防法第53条规定，“公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育”。但各地实际负责范围差异较大，且仅能依据治安管理处罚法对谎报火警等5类涉及消防的行政案件进行执法，对大部分消防行政处罚案件不具备执法主体资格。……按照《消防法》，“公安派出所可以负责日常消防监督检查，开展消防宣传教育”。既然是可以，那就不是必须。具体要不要去开展，和公安机关对派出所的具体要求有关，这也就直接导致了“各地实际负责范围差异较大”的现实问题，公安派出所本身的任务很重，如果上级公安机关并未把开展消防监督检查、消防宣传教育纳入考核算分或算的分不多，加之在具体干的过程中，执法权较少，查到问题还要通过消防救援机构执法，导致了派出所无积极性去做这项工作。同时，由于消防监督检查、消防宣传教育具有一定的专业性，派出所警察不会干、干不好的问题也是有的。干不好还会面临责任追究风险，给派出所做这件事带来较大压力。

鉴于此，就消防监督问题应建立消防机构和公安派出所联系协调机制。公安派出所依法向消防机构移交的群众举报投诉、火灾隐患及消防安全违法行为，消防机构应当及时接受并处理。公安派出所对消防救援大队提出联合执法行动、证据收集协作、执法受阻等应当全力予以支持。

2、明确派出所消防监督范围

过去，公安机关对派出所消防监督工作有具体规定，属于当时公

安机关内部职责划分和分解。但是《消防法》修订后及消防机构归属的变化，如果再继续执行过去的规定，于法、于理、于情（实际情况）都是不可能的。基于现实斗争需要，提出以下思路：

（1）公安派出所日常消防监督检查范围：居民委员会、村民委员会；辖区内居民住宅区物业服务企业；县（市、区）人民政府发文确定的治安保卫重点单位（省级消防安全重点单位除外）。

（2）对单位和个体工商户还应当检查下列内容：是否制定消防安全操作规程、灭火和应急疏散预案；公众聚集场所营业期间常闭式防火门是否处于开启状态；防火卷帘下是否堆放物品；消防控制室是否有人值班；是否设置影响逃生和灭火救援障碍物；相关人员是否经专业消防安全培训合格或者取得相应消防职业资格；设有消防设施的，是否每十二个月对建筑消防设施至少进行一次全面检测，是否按要求对自动消防设施进行检测。

（3）落实派出所消防监督工作责任（如下图）。

（4）公安派出所实施监督检查方法：

询问管理人员和员工有关消防知识和工作情况；查阅与消防安全有关的文件、记录和其他资料；现场查看消防设施、器材完好情况；使用移动警务终端、执法记录仪或其它摄录器材进行录像、拍照。

公安派出所民警进行消防监督检查时，应当填写《公安派出所日常消防监督检查记录》，并交被检查单位随同检查人员签字确认；对记录有异议或者拒绝签名的，检查人员应当注明情况，同时使用执法记录仪记录。

（5）公安派出所发现消防问题的处理。公安派出所在日常消防监督检查中，发现消防安全违法行为的，应当依法责令立即改正或者限期改正，并制作、送达《责令改正通知书》。对依法责令限期改正的，应当在责令限期改正期限届满或者收到当事人的复查申请之日起3个工作日内进行复查。发现存在严重威胁公共安全的火灾隐患的，应当在责令改正的同时，自检查之日起5个工作日内书面报告乡镇人民政府或者街道办事处和消防机构。发现应当消防行政处罚的，派出所应当按照法律规定及时固定证据并在24小时内，移交消防救援大队符合《治安管理处罚法》规定情形的和《消防法》规定的行政拘留的立即受理、立案开展调查取证工作并将查证情况及时向所属公安机关报告，案件办结后应将处理情况书面通报消防救援机构。

4、将消防工作纳入基层治理，搭建基层组织与消防、公安派出所协作配合机制

国家已经通过《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》将消防工作纳入基层治理进行统一部署和规划。该《意见》指出，增强乡镇(街道)应急管理能力，强化乡镇(街道)属地责任和相应职权，健全基层消防管理组织体系。做实乡镇(街道)消防安全委员会，指导各地结合乡镇(街道)党政事业站所整合，推进乡镇(街道)应急管理和消防工作站(所)一体化建设，通过依法授权或委托方式明确消防行政执法事项，加强基层消防监管。

5、出台“消防+公安”执法模式规定

消防执法与公安执法相互交织，因为过去本来就是一体的两面，而现行《消防法》本身就存在消防、公安衔接立法模式。目前，比较成功的两个文件是：应急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院联合印发《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》，《应急管理部、公安部关于印发〈消防救援机构与公安机关火灾调查协作规定〉的通知》（应急〔2021〕6号）。除上述规定外，还可以就派出所消防监督工作，公安机关、消防互涉消防违法行为处罚等方面进行规定。建议应急管理部、公安部，根据消防法的规定，统一出台规定。在该规定中，除了总则规定外，可以从接警、调查、移交、联勤等方面作出具体衔接规定。

四、结语

消防工作事关人民群众生命财产安全，无论是从国家立法角度，还是从“以人民为中心”的国家和社会需求，需要“消防+公安”执法模式。“消防+公安”执法模式是落实党的二十大提出“实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”的有效途径之一，是破解基层社会治理中消防工作“悬空”现象的重要方法，同时也是我国消防工作、机构改革“后半篇”文章，当然也是消防法治化中对《消防法》立法的补充和完善。

（作者：谢平，四川省绵阳市公安局涪城区分局四级高级警长、四川省消防救援总队消防法制专家组专家、四川省法治文化研究会理事）