基层治理中反家庭暴力机制研究

家庭暴力是“不和谐音符”，家暴导致家庭解体、被侵害人伤（亡）、社会安全感下降。通过立法表明国家态度向家暴说“不”。面对家暴严峻现实，家暴发现率低、基层组织干预力弱、法律适用难。针对家庭暴力隐蔽性、亲情性、复杂性、持续性等特点，基层治理反家庭暴力机制应坚持“预防为主”“治疗为辅”“打击为盾”的思路。基本方法：将反家庭暴力作为基层治理的重要内容，通过立法解决《反家庭暴力法》执行中的问题，在人民政府设立反家庭暴力专门工作机构建立反家庭暴力联动机制打好反家庭暴力“组合拳”， 发挥家庭治疗功能依靠家庭力量反家暴，设立“家事警官”专业岗位建立健全“反家庭暴力”警务体系。

【关键词】基层治理 反家暴 机制 家事警官 反家庭暴力警务

家庭暴力是“不和谐音符”。《反家庭暴力法》在开篇用促进“家庭和谐、社会稳定”作为立法目的，足以说明“家”“国”关系。常言道有国才有家，而从另一个角度考量：有家才有国，国由家构成。家庭是社会的细胞，反家庭暴力属于和谐家庭、家庭文明的重要内容，家庭文明建设是社会主义精神文明建设的组成部分，保护妇女、儿童和老年人的合法权益，建立健康、文明的家庭关系，是基层治理的第一要务，是全社会的共同责任。

一、问题提出

本课题系四川省绵阳市涪城区2023年社科资助项目，属于公安部公安理论及软科学研究计划：“以习近平法治思想引领公安法治建设的理论逻辑和实践探索研究”（项目编号2022LL41 ）阶段性成果

从“网红”拉姆遭前夫纵火烧伤不幸去世，再到山东德州女子方某未孕被虐致死......家暴无处不在①。据媒体公开的信息显示：全国妇联的一项调查表明，中国2.7亿个家庭中大约有30%存在家庭暴力，有16%的女性承认遭受过配偶的暴力，14.4%的男性承认打过自己的配偶。每年约40万个解体的家庭中，25%缘于家庭暴力。特别是在离异者中，暴力事件比例高达47.1%②。自2014年至2018年，因家庭暴力引发的已决刑事案件（包括故意杀人、故意伤害类案件）每年为140件左右，因家庭暴力将施暴丈夫杀死的案件每年为20件左右（如图一、图二）③。

然而，面对家庭暴力形势如此严峻，基层治理严重缺失。笔者作为四川省反家庭暴力知识普及基地志愿者讲师在基层党组织负责人、法律明白人、送法到社区等多个培训班教学活动中，曾经通过发放问卷、现场互动等方式了解基层组织反家庭暴力情况。基层干部、群众连什么是家庭暴力知晓率较低，普遍认为家庭暴力是家务事，不要说基层如何反家庭暴力，更谈不上将反家庭暴力纳入基层治理统一规划、统一部署。平均来看，国内女性在遭受35次家暴后才选择报警。这种行为或许充满了无可奈何，但对自己的伤害却是无限大的。在国内每年15.7万自杀的妇女中，有60%是因为家暴④。据其统计，自反家暴法实施至 2019 年 12 月止，三年余间仅被报道的涉家暴命案就至少有 942 起，致死 1214 人 （包括被祸及的邻居和路人），其中女性（含女童）至少 920 人，占比 76%⑤。笔者作为四川省绵阳市涪城区第七届人大代表，向有关部门提交过《关于强化基层组织反家庭暴力机制建设》的建议。

图一：家庭暴力案件类型

图二：家庭暴力引发刑事案件

二、家庭暴力法律责任分析

研究中发现，人们对《反家庭暴力法》及相关法律了解不够，对反家庭暴力违法成本知之甚少，基层治理中需要对家庭暴力相关法律责任广而告之。所谓法律责任，是指对违反法律的行为法律所设定的相应的法律后果。而家庭暴力既包括家庭成员之间发生的触犯法律的犯罪行为，又包括家庭成员之间发生的违反《治安管理处罚法》或其它行政法规的轻微伤害行为，还包括民事法律调整的侵权行为。
   （一） 家庭暴力应承担的民事责任
   一是我国多部法律明确规定“禁止家庭暴力”，国家已经通过立法干预家庭暴力。《宪法》作为根本大法，在第四十九条第三款明确“禁止破坏婚姻自由，禁止虐待老人、妇女和儿童”，把家庭暴力主要受害对象直接纳入宪法保护。《民法典》第一千零四十二条第三款“禁止家庭暴力。禁止家庭成员间的虐待和遗弃” 。《反家庭暴力法》第三条第三款专门明确“国家禁止任何形式的家庭暴力” 。二是实施家庭暴力将存在离婚的法律风险。《民法典》第一千零七十九条将“实施家庭暴力或者虐待、遗弃家庭成员”作为“应当准予离婚”的条件。三是因家庭暴力导致财产分割被动。《民法典》第一千零九十一条规定“实施家庭暴力” 导致离婚的，无过错方有权请求损害赔偿。一旦认定过错一方的行为构成第“实施家庭暴力”情形，法院在适用离婚财产分割和离婚损害赔偿时应当区别对待。四是家庭暴力导致家庭财产损失、人身损害等。家庭暴力，必然会对家庭成员造成伤害，对家庭财产有所损失。

（二）家庭暴力应承担的行政责任

国家通过立法对国家机关反家庭暴力法定职责固定来对家暴加害人追究行政法律责任，通过法律表明国家态度向家暴说“不”。《妇女权益保障法》第二条第四款“禁止歧视、虐待、遗弃、残害妇女”。该法第三十七条“妇女的人身自由不受侵犯。禁止非法拘禁和以其他非法手段剥夺或者限制妇女的人身自由；禁止非法搜查妇女的身体”。第三十八条“妇女的生命健康权不受侵犯。禁止溺、弃、残害女婴；禁止歧视、虐待生育女婴的妇女和不育的妇女；禁止用迷信、暴力等手段残害妇女；禁止虐待、遗弃病、残妇女和老年妇女”。第三十九条“禁止拐卖、绑架妇女；禁止收买被拐卖、绑架的妇女；禁止阻碍解救被拐卖、绑架的妇女。各级人民政府和公安、民政、劳动和社会保障、卫生等部门按照其职责及时采取措施解救被拐卖、绑架的妇女，做好善后工作，妇女联合会协助和配合做好有关工作。任何人不得歧视被拐卖、绑架的妇女”。第五十八条“违反本法规定，对妇女实施性骚扰或者家庭暴力，构成违反治安管理行为的，受害人可以提请公安机关对违法行为人依法给予行政处罚，也可以依法向人民法院提起民事诉讼”。《老年人权益保障法》第三条第三款明文规定“禁止歧视、侮辱、虐待或者遗弃老年人”。第七十五条、第七十六条、第七十七条“干涉老年人婚姻自由，对老年人负有赡养义务、扶养义务而拒绝赡养、扶养，虐待老年人或者对老年人实施家庭暴力的，由有关单位给予批评教育；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”、“家庭成员盗窃、诈骗、抢夺、侵占、勒索、故意损毁老年人财物，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”、“侮辱、诽谤老年人，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《精神卫生法》第四条规定“精神障碍患者的人格尊严、人身和财产安全不受侵犯”。《治安管理处罚法》第四十五条规定：“有下列行为之一的，处五日以下拘留或者警告：（一）虐待家庭成员，被虐待人要求处理的；（二）遗弃没有独立生活能力的被扶养人的”。《反家庭暴力法》从四个层面进行了法律责任规定：一是加害人责任：加害人实施家庭暴力，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。二是违反保护令责任：被申请人违反人身安全保护令，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，人民法院应当给予训诫，可以根据情节轻重处以一千元以下罚款、十五日以下拘留。三是相关单位法律责任：学校、幼儿园、医疗机构、居民委员会、村民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员未依照本法第十四条规定向公安机关报案，造成严重后果的，由上级主管部门或者本单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。四是反家庭暴力主力军法律责任：负有反家庭暴力职责的国家工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（三） 家庭暴力应承担的刑事责任
  在我国婚姻家庭制度设计中，受害人可以依照刑事诉讼法的有关规定，向人民法院自诉；公安机关应当依法侦查，人民检察院应当依法提起公诉。值得注意的是，当受害人不对重婚、实施家庭暴力、虐待、遗弃等案件中的犯罪嫌疑人提起自诉时，公安机关“应当”侦查，人民检察院“应当”依法提起公诉。此类刑事责任是指家庭成员中的当事人实施家庭暴力，情节恶劣、后果严重以致构成犯罪的行为，根据《中华人民共和国刑法》规定，行为人应当承担刑事法律责任。我国现行《刑法》对实施家庭暴力触犯刑律涉及的罪名有侵犯公民人身权利、民主权利罪中的暴力干涉婚姻自由罪、虐待家庭成员罪。虽然在我国《刑法》中没有把家庭暴力确定位为专门的罪名，但《刑法》规定：“以暴力干涉他人婚姻自由的，处二年以下有期徒刑或者拘役。犯前款罪，致使被害人死亡的，处二年以上七年以下有期徒刑” 。可以看出，父母对子女的婚姻进行干预情节严重的将犯暴力干涉婚姻自由罪。虐待家庭成员罪在我国《刑法》也有相应规定：“虐待家庭成员，情节恶劣的，处二年以下有期徒刑、拘役或者管制。犯前款罪，致使被害人重伤、死亡的，处二年以上七年以下有期徒刑” 。同时，我国刑法还在“强奸”“猥亵”“伤害”“故意损毁公私财物”等与家庭暴力有密切关联方面规定了刑法调整的内容。

三、基层治理中反家庭暴力法律适用存在问题

1、没有授权公安派出所作出告诫执法权，立法与现实执法脱节。《反家庭暴力法》第十六条规定“家庭暴力情节较轻，依法不给予治安管理处罚的，由公安机关对加害人给予批评教育或者出具告诫书”。“法无授权不可为”，这是行政机关依法行政的基本原则。从法条表述看，授权了公安机关“批评教育或者出具告诫书”。现实执法中，派出所是公安机关派出所机构，但不能在法律没有明确授权的情况下代表公安机关作出决定。如《治安管理处罚法》第九十一条“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”。在《反家庭暴力法》中，对“公安机关”、“公安派出所”的表述分别在不同的法律条文，赋予了不同的法定职责，不具有公安派出所等于公安机关的立法意思。比较有意思的是在《反家庭暴力法》第十七条第一款“公安机关应当将告诫书送交加害人、受害人，并通知居民委员会、村民委员会”，同一个法条的第二款表述为“居民委员会、村民委员会、公安派出所应当对收到告诫书的加害人、受害人进行查访，监督加害人不再实施家庭暴力” 。《反家庭暴力法》第十六条第一款“家庭暴力情节较轻，依法不给予治安管理处罚的，由公安机关对加害人给予批评教育或者出具告诫书”，已经非常准确的表述为“公安机关对加害人给予批评教育或者出具告诫书”，而不是“公安派出所”。而现实执法（如图三）和一些地方出台规范性文件，授权公安派出所出具告诫书，与《反家庭暴力法》存在冲突。如四川省公安厅四川省妇女联合会关于印发《反家庭暴力八项措施》的通知第二条“建立家暴案件处置机制。公安派出所接到家暴警情后，要快速出警、依法处置，不得以‘家务事’为由不作为、慢作为。构成违法犯罪的，依法给予治安处罚或追究刑事责任；情节轻微的，应当出具告诫书；情节显著轻微的，可以视情况予以口头警告、教育警示。”

图三：家庭暴力告诫书式样⑥

2、对家庭暴力“告诫”行为定性不明确。《反家庭暴力法》除集中在第五章“法律责任”表述对家庭暴力侵权人法律惩戒外，还前面条文中涉及到法律责任。我们不去讨论这种法律责任分散立法弊端，但这种立法确实导致对一些定性的困惑。特别是修订的《行政处罚法》将“通报批评”作为一种处罚种类后更加明显。从《反家庭暴力法》法条表述看，对家庭暴力惩戒包括：批评教育、告诫、训诫、治安管理处罚、刑罚。《行政处罚法》第二条“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”。 从《反家庭暴力法》第十六条第一款“家庭暴力情节较轻，依法不给予治安管理处罚的，由公安机关对加害人给予批评教育或者出具告诫书”，结合行政处罚法关于“减损权益或者增加义务的方式予以惩戒”规定看，被告诫人还要受到“居民委员会、村民委员会、公安派出所应进行查访和监督”，更加符合行政处罚的属性。当然，也有其他观点。谈某亮与常州市公安局钟楼分局、常州市人民政府等行政处罚二审行政判决书江苏省常州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）沪01行终32号：2019年9月28日上午8时许，谈某亮与曹某夫妇在家中发生争执，双方产生肢体冲突，谈某亮推曹某致其倒在地。2019年10月27日，钟楼公安分局经行政机关负责人批准，作出钟公（怀）不罚决字字[2019]314号《不予行政处罚决定书》，于同日送达谈某亮，次日送达曹某。2019年10月28日，怀德桥派出所经行政机关负责人批准，作出钟公（怀）诫字[2019]第1号《常州市公安局制止家庭暴力告诫书》，并送达谈某亮、曹某、妇联及居民委员会。行政复议机关认定告诫书属于行政指导行为，不属于复议范围，法院裁判观点认为告诫书不属于行政处罚，不属于诉讼范围。家庭暴力告诫系矫治教育措施，系对当事人的告诫、提醒，并未减损其权利或增加其义务负担，因此不属于行政复议或行政诉讼的受案范围⑦。

3、与相关法律衔接不够。除《反家庭暴力法》外，我国的《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《老年人权益保障法》《妇女权益保障法》《残疾人保障法》《家庭教育促进法》等法律均涉及到家庭成员之间家庭暴力问题，这些法律规定与《反家庭暴力法》的规定存在协调、衔接问题。如《未成年人保护法》第十七条第（一）项未成年人的父母或者其他监护人不得实施下列行为：“虐待、遗弃、非法送养未成年人或者对未成年人实施家庭暴力”。而该法在第一百一十八条法律责任中规定为“未成年人的父母或者其他监护人不依法履行监护职责或者侵犯未成年人合法权益的，由其居住地的居民委员会、村民委员会予以劝诫、制止；情节严重的，居民委员会、村民委员会应当及时向公安机关报告。公安机关接到报告或者公安机关、人民检察院、人民法院在办理案件过程中发现未成年人的父母或者其他监护人存在上述情形的，应当予以训诫，并可以责令其接受家庭教育指导”。很明显，《反家庭暴力法》与《未成年人保护法》严重不一致，基层执法感到茫然。

4、反家庭暴力案件受理、立案案件属性不清楚。基层民警普遍反映，为什么反家庭暴力案件进入办案系统比较困难，主要原因就是反家庭暴力案件不知道归入哪类警情或案件类别。崔郁建议，公安部门贯彻落实反家暴法的相关规定，在110报警系统中将“家庭暴力”单独列项，作为专项统计指标，做好涉家暴案件的信息登记；推行以书面告诫为主的处置方式，将家暴案件处置情况纳入公安机关统计体系；加强警务综合信息系统建设，将家庭暴力告诫情况与110警情、行政、刑事案件进行关联统计，更准确反映家暴案件的真实发生情况。通过明确而具体的指标，增强基层公安干警的反家暴意识和能力，引导全系统做好反家暴专项统计工作⑧。

5、反家暴中“不予处罚”如何与其他行政处罚衔接规定不明确。《反家庭暴力法》第十六条第一款“家庭暴力情节较轻，依法不给予治安管理处罚的，由公安机关对加害人给予批评教育或者出具告诫书”。《治安管理处罚法》第十九条违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：(一)情节特别轻微的；(二)主动消除或者减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的；(三)出于他人胁迫或者诱骗的；(四)主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的；(五)有立功表现的。《行政处罚法》第三十三条“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚；当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”。 这些法律规定如何衔接，“家庭暴力情节较轻”如何认定缺乏明确标准。

四、基层治理反家庭暴力机制建设存在的不足

1、没有专门反家庭暴力工作机构或专业人员。在2022年11月26日当天，一位律师向笔者咨询：女方被男方家暴，逃出来。正在起诉离婚的过程中，当地妇联出面找男方谈过。男方也知道女方是因为家暴才暂时离开处所的。男方态度非常恶劣。后来，男方找了当地派出所，报假警说女方在搞传销，然后通过警方来找女方。针对男方恶意报假警的这种情形，能不能怎么处理一下呢？笔者一直困惑，被家暴侵害的人为什么不愿意报警或者向基层组织反映问题。

调查显示，遇到家庭暴力时，29.2%的人希望有地方倾诉，36%的人希望得到法律咨询服务和援助，12.2%的人希望能够离开家庭到社会福利部门短期居住。而目前我国家庭暴力救助渠道很少，对于急于摆脱暴力环境的妇女，无法提供紧急援助，使处在暴力中的妇女心理和人身安全不能得到完全保障，暴力行为得不到及时制止。《反家庭暴力法》第四条对反家庭暴力工作机构是这样表述：“县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好反家庭暴力工作。县级以上人民政府有关部门、司法机关、人民团体、社会组织、居民委员会、村民委员会、企业事业单位，应当依照本法和有关法律规定，做好反家庭暴力工作”。仅从法条表述内容看，没有明确反家庭暴力的主管部门，更没有明确反家庭暴力工作由谁领导、由谁负责。“人民政府负责妇女儿童工作的机构”是什么机构？不少人会简单回答：妇联。但是妇联可以肯定的说不是人民政府序列部门。中华全国妇女联合会成立于1949年4月3日，是全国各族各界妇女为争取进一步解放与发展而联合起来的群团组织，是中国共产党领导下的人民团体，是党和政府联系妇女群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱⑨。

2、反家庭暴力工作经费缺乏。《反家庭暴力法》第四条第三款“各级人民政府应当对反家庭暴力工作给予必要的经费保障” 。我们从反家庭暴力工作实践看，此项工作主管部门是妇联，妇联的保障问题本来就是大家都知道的“清水衙门”，立法时又表述为“必要的经费保障”，反家庭暴力工作经费保障就更加困难。笔者作为基层人大代表，多次研究过财政部门提供的资料，还真正没有看到“反家庭暴力”专项工作经费。举一个非常现实的例子，目前我们国家的庇护工作起步较晚，发展的也不是太好。一个理想的庇护所应该是不仅能提供安全的空间，还可以提供心理、法律援助以及提供社工支持甚至是就业支持，即一体化的服务。2018年，四川省绵阳市民政局、市妇联整合工作力量，以市救助管理站为依托，挂牌成立了绵阳市反家暴庇护所，建立了婚姻家庭纠纷弱势方的保护阵地。市妇联打造了集矛盾化解、婚姻辅导、心理咨询于一体的一站式维权服务中心，通过购买社会服务，实现了工作日专家值班全覆盖，确保每一名来访群众都能得到最专业的服务⑩。从这些资料看，什么是“必要”确实不好界定，法律如果不对保障问题、建设项目及标准作出较为刚性的规定，等于是“法律白条”。

3、反家庭暴力工作没有纳入政府工作绩效考核。绩效，不仅仅是政府工作成效检验，更重要的是“指挥棒”和工作导向。笔者以公安机关为例，如果将反家庭暴力案件纳入公安工作考核，肯定会减少媒体曝光 “家暴是家务事”的次数。政府相关职能部门一样，在发展经济大背景下去研究将反家暴力纳入绩效，一点也不现实。

4、反家庭暴力工作平台建立、维护困难，家庭暴力发现率较低。四川省公安厅、妇联专门发文要求全省建立统一的家暴信息采集APP和数据库，组织发动妇联执委、网格员、村民小组长、楼栋长、志愿者等力量，及时发现、采集、流转家暴信息，化解矛盾，严防矛盾激化引发“民转刑”案件和个人极端暴力案件。同时，应当做好信息保密工作。公安机关每月应当向同级妇联组织通报家暴有关数据。从笔者调研的情况看，该制度落实比较困难。主要是开发平台需要资金和技术人才，维护平台需要专门工作人员，使用平台需要全社会广泛参与。

五、基层治理反家庭暴力机制建设的设想

根据家暴的隐蔽性、亲情性、复杂性、持续性等特点，基层治理反家庭暴力机制应坚持“预防为主”“治疗为辅”“打击为盾”的思路。

（一）将反家庭暴力作为基层治理的重要内容

党的十八大以来，习近平总书记在不同场合多次谈到要“注重家庭、注重家教、注重家风”，强调“家庭的前途命运同国家和民族的前途命运紧密相连”，特别是在《习近平谈治国理政》第二卷中，关于怎样看待家庭、家教和家风及其相互关系的问题，习近平总书记有着专门的论述。2021年4月28日中共中央国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出：培育践行社会主义核心价值观，推动习近平新时代中国特色社会主义思想进社区、进农村、进家庭。健全村（社区）道德评议机制，开展道德模范评选表彰活动，注重发挥家庭家教家风在基层治理中的重要作用。组织开展科学常识、卫生防疫知识、应急知识普及和诚信宣传教育，深入开展爱国卫生运动，遏制各类陈规陋习，抵制封建迷信活动。中共中央《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》在加强道德规范建设中提出“孝老爱亲等美德善行”“ 深入开展家庭美德和个人品德教育，增强法治的道德底蕴”； 在引导社会主体履行法定义务承担社会责任中提出：“家庭责任”。中共中央、国务院《新时代公民道德建设实施纲要》明确提出“用良好家教家风涵育道德品行”，民法典确立“家庭应当树立优良家风，弘扬家庭美德，重视家庭文明建设”的原则性规定，为新时代家庭家教家风建设提供制度保障。党的十九届四中全会提出“注重发挥家庭家教家风在基层社会治理中的重要作用”，“十四五”规划纲要首次设立“加强家庭建设”专节，党的十九届六中全会将“注重家庭家教家风建设”写入《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》。中共中央宣传部、中央文明办等部门《关于进一步加强家庭家教家风建设的实施意见》提出，注重发挥家庭家教家风建设在基层社会治理中的重要作用。从国家层面看，反家庭暴力工作已经作为基层社会治理重要组成部分，而现实的基层治理中缺乏将反家庭暴力纳入，或者对国家这些规定没有落地生根。

（二）通过立法解决《反家庭暴力法》执行中的问题

从前述的分析看，有许多问题只有通过立法（包括地方立法）才能解决：

1、授权公安派出所出具“告诫书”“批评教育”。 《反家庭暴力法》第十六条立法表述是“情节较轻”不予治安管理处罚法的家庭暴力违法行为。建议将现行《反家庭暴力法》第十六条修改为 “家庭暴力情节较轻，依法不给予治安管理处罚的，由公安派出所对加害人给予批评教育或者出具告诫书”。修改理由，包括节约行政成本提高反家庭暴力效率、治安管理处罚法授权公安派出所部分处罚权（当然也包括不予行政处罚权）等。

2、明确家庭暴力的违法属性，将家庭暴力案件界定为治安管理行政违法行为。从《反家庭暴力法》法律责任看分析，家庭暴力违法行为应当属于治安管理行政违法行为。这样定性，有两个好处：一是公安机关接到（发现）家庭暴力警情时，快速按照治安行政案件受理和处置，可以依法传唤（包括传唤、强制传唤）违法嫌疑人，弥补《反家庭暴力法》对程序的立法不足，修补了行政强制措施必须由法律规定问题。二是公安机关的接处警平台、数据统计等，都可以直接纳入统计，对于家庭暴力数据掌握、状态分析都有好处。建议在现行《反家庭暴力法》第十五条第一款中增加程序性规定，修改为“公安机关接到家庭暴力报案后应当及时出警，制止家庭暴力，按照有治安管理处罚法规定的程序调查取证，协助受害人就医、鉴定伤情”。

3、增加“家庭暴力情节较轻”规定，将《反家庭暴力法》中“不给予治安管理处罚”与《行政处罚法》《治安管理处罚法》中“不予处罚”规定衔接。建议在《反家庭暴力法》第十六条增加两款，第二款规定“家庭暴力情节较轻”，可以这样表述“有下列情形之一的属于家庭暴力情节较轻：初次实施家庭暴力；获得被侵害人谅解；经调解达成协议并主动履行；有证据证明没有主观故意；其他情节较轻的情形”；第三款规定“不予处罚”，主要是与前述的二款、治安管理处罚法、行政处罚法关于不予处罚的有机结合。

4、《反家庭暴力法》与相关法律衔接问题，处理好一般法与特别法的关系。其他相关法律应当统一将相关行为界定为“家庭暴力”，便于法律适用规范、高效、统一。可以在《反家庭暴力法》种增加：法律、行政法规对家庭暴力规定的，从其规定。

（三）人民政府设立反家庭暴力专门工作机构，建立反家庭暴

力联动机制打好反家庭暴力“组合拳”

《反家庭暴力法》通过立法，确定了众多国家机关、部门、单位反家庭暴力工作任务，涉及到县级以上人民政府有关部门、司法机关、妇女联合会，工会、共产主义青年团、残疾人联合会，学校、幼儿园、医疗机构、居民委员会、村民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构等。《反家庭暴力法》对具体职责进行了规定，如图四、图五、图六。

图四：基层治理中的反家庭暴力法定职责（一）

图五：基层治理中的反家庭暴力法定职责（二）

图六：基层治理中的反家庭暴力法定职责（三）

图七：家庭暴力救济渠道

但从实践情况看，真正是“龙多不治水”，没有形成合力。笔者认为，仅靠妇联是无法统筹资源和整合力量的。建议各级人民政府统一建立反家庭暴力工作委员会，认真落实《反家庭暴力法》第二章“家庭暴力的预防”规定的各项任务，统筹相关单位、部门力量，减少相互扯皮和推诿，明确各职能部门职责，畅通维权渠道。由人民政府对相关职能部门进行反家暴项目化推进，在本职能部门建立对应的反家暴处理专业人才队伍，对家庭暴力的相关案件提供有效的心理援助和法律援助。发挥社会组织力量，成立家事纠纷人民调解委员会，推广和应用“跨专业”、“跨部门”家事调解模式，从预防和治疗两个层面介入家庭关系辅导，提供家事调解，化解家暴在基层，预防家暴的发生。及时处理婚姻家庭矛盾纠纷。

（四）发挥家庭治疗功能，依靠家庭力量反家暴，增强公民反家暴意识

家庭，就像人体的某些机能一样可以通过自我修复恢复健康状态。所谓家庭治疗是心理治疗的一种形式，治疗对象不只是病人本人，而是通过在家庭成员内部促进谅解，增进情感交流和相互关心的作法，使每个家庭成员了解家庭中病态情感结构，以纠正其共有的心理病态，改善家庭功能，产生治疗性的影响，达到和睦相处，向正常发展的目的。现实生活中，确实存在通过“公权”（公安机关、人民法院）干预，导致家庭破裂，可以称该方法为“死亡治疗方法”。对家庭成员，开设反家暴法及婚姻和谐讲座，以增强公民法治意识，传授夫妻相处技巧及预防家暴的知识和方法，做好反家暴的预防工作。加大反家暴法的宣传力度，将《反家庭暴力法》编写故事图画免费发放。同时借助各种媒体加以正面报道和宣传，从而强化家暴入法的社会基础，深入推行反家暴法，让市民懂得家暴是违法的。在家庭家教家风建设中，纠正“男尊女卑”的封建残余和“打孩子打老婆天经地义”的观念以及“家丑不可外扬”下的容忍为上等观念，引起社会对家暴的重视。加强“最美家庭”系列活动的宣传，倡导婚姻家庭和谐。教育广大妇女儿童当自己的权益受到侵害时，怎样收集证据，怎样报警，怎样提起诉讼等基本操作方法和技巧。

（五）设立“家事警官”专业岗位，建立健全“反家庭暴力”警务体系

随着法治中国建设推进，家庭暴力不再是家务私事。从家庭暴力本身而言，它从肉体和精神上对家庭弱势群体进行摧残和折磨，不仅严重侵犯了家庭成员的合法权益，而且可能危害到社会公共安全。公安机关的法定职责就是预防和打击违法犯罪，在预防和制止家庭暴力上，公安机关可以改革创新。笔者在承担四川省公安民警法学教育培训任务时，一位所长讲了一个他自己的故事。他所在的辖区有一对夫妻经常发生家暴，对其丈夫也因为家暴也作过治安处罚，但始终没有见效。最后一次，公安机关调查取证完成后这位所长主动与其妻子进行交流，共同探讨家庭治疗的方法，形成一致意见：挽救丈夫。于是，这位所在通知家属时妻子主动到公安机关当作丈夫的面“求情”，并提出“保证”。妻子当场说，如果丈夫再犯她愿意去拘留所陪同丈夫。所长当作夫妻的面，称丈夫没有表态，“不领情”，坚决“不同意”。结果妻子与所长发生“冲突”，“对吵”。此时，丈夫被所长的“戏”带入。公安机关教育释放后，夫妻从此未发生家暴和睦相处。通过这个故事，笔者认为处理“家事”的民警需要普及家庭治疗的知识，需要专业化队伍。公安机关的执法目的不仅仅是要拘留人、严惩违法，更关键的是激活家庭治疗机能，让每一个家庭和谐安康。在“家事警官” “反家庭暴力”警务体系建设中可以涉及（但不限于）以下内容：

1、建设好公安派出所反家庭暴力处置中心。为进一步健全反家庭暴力工作机制，紧扣“深耕善治”主题，不断践行新时代枫桥经验，将矛家庭盾纠纷化解在基层、处置在基层，2023年2月28日下午，在笔者的牵线搭桥下，四川公安系统首个反家庭暴力知识普及“科普示范点”在绵阳市涪城区公安分局城郊派出所举行了揭牌仪式。此次双方签订合作协议，旨在促进科普基地在妇女权益保障、反家庭暴力等领域的法学理论资源与涪城公安社会治安管理、预防和制止家庭暴力等执法实践相结合，更好地保障妇女权益，维护家庭暴力受害人的合法权益，实现社会稳定和谐。对公安派出所反家庭暴力处置中心，建议从以下几方面入手：

（1）在派出所接处警大厅建立家庭暴力报警服务台。建立家庭暴力报警服务台：一是有利于提醒民警“家暴不是家务事”，督促民警依法履行职责，解决困扰公安派出所有警情不接受、不处置问题。二是向人民群众普及“家庭暴力”属于公安机关接处警事项，任何人都可以向公安机关报警、举报，把《反家庭暴力法》第十三条第三款“单位、个人发现正在发生的家庭暴力行为，有权及时劝阻”落到实处。三是为家庭暴力被侵害人提供专业咨询服务，为快速处置做好专业储备。

（2）建立公安派出所家庭暴力警情处置流程。公安派出所可以根据家庭暴力的特点和公安机关接处警规定，制定专门的家庭暴力案件处置流程，贯穿“超前预防”、“事中干预”、“延伸服务”执法指导思想。“超前预防”的根本在于警察提前介入，根据情况社区民警对辖区居民家庭进行分层次管理，对有家庭暴力苗头的家庭作为超前预防的重点。“事中干预”侧重点在于“过程”，是指在制止过程中，给施暴者发放黄色“告知卡”，对其进行警示；给受害妇女发放绿色“救助卡”上面有社区民警的姓名、电话，让她意识到有人帮助她。“延伸服务”重点是指关注暴力家庭中的孩子情况，以及离婚后施暴者的各种反应，以防止其报复社会。查明事实后，对符合《治安管理处罚法》第十九条规定等情形依法不给予治安管理处罚的家庭暴力行为，可以启动告诫程序；受害人要求不出具告诫书的，公安机关可以不出具，但应对加害人给予批评教育。

（3）派出所调解室设立家庭暴力专区，提供交流区域。在《反

家庭暴力法》中没有设计“调解”规定。最高人民法院 最高人民检察院 公安部 司法部印发《关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见》的通知（法发〔2015〕4号）第9条指出“尊重被害人意愿。办理家庭暴力犯罪案件，既要严格依法进行，也要尊重被害人的意愿。在立案、采取刑事强制措施、提起公诉、判处刑罚、减刑、假释时，应当充分听取被害人意见，在法律规定的范围内作出合情、合理的处理。对法律规定可以调解、和解的案件，应当在当事人双方自愿的基础上进行调解、和解”。公安部关于印发《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》的通知（公通字〔2006〕12号）第一条规定“关于治安案件的调解问题。根据《治安管理处罚法》第9条的规定，对因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物以及其他违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关应当本着化解矛盾纠纷、维护社会稳定、构建和谐社会的要求，依法尽量予以调解处理。特别是对因家庭、邻里、同事之间纠纷引起的违反治安管理行为，情节较轻，双方当事人愿意和解的，如制造噪声、发送信息、饲养动物干扰他人正常生活，放任动物恐吓他人、侮辱、诽谤、诬告陷害、侵犯隐私、偷开机动车等治安案件，公安机关都可以调解处理”。中央社会治安综合治理委员会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办公室、公安部等16家单位印发《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》提出的“坚持调解优先”。这些规定，结合《治安管理处罚法》第九条为家庭暴力案件调解提供了政策支持。家庭暴力因当事人均来源于“家庭”，不同其他调解案件，应当建立具有个性化的“调解室”，如可以增加当事人的长辈或相关亲属参与调解等。

（4）公安派出所建立反家庭暴力案件办理专业队。

（5）派出所设立家庭暴力专员，包括调查专员二人，家庭纠纷调解专员二人。

（6）派出所建家庭暴力宣传教育区，主要是用于反家庭暴力知识普及。

（7）建立派出所与基层组织快速反映工作机制。

（8）派出所建立妇联、法庭特派员工作室。

2、准确区分家庭暴力与其他违法行为的界限。公安民警在处理反家庭暴力案件时，主要考虑治安管理违法行为，不管情节如何均按照《治安管理处罚法》进行处罚，不考虑《反家庭暴力法》。从法律适用方面，家庭暴力违法行为涉及到《反家庭暴力法》与《治安管理处罚法》，应当首先按照《反家庭暴力法》进行处理。

3、科学确立家庭暴力警情处置的基本原则。在办理家庭暴力案件时，应当将保护受害人安全放在第一位，坚持男女平等、尊重和保障人权、教育和处罚相结合、阻断暴力循环、化解家庭矛盾、促进社会和谐的原则。

4、科学用警、科学沟通。切实履行职责，及时受理家庭暴力案件报警求助，严格落实首接责任制，做到快速接警、快速处警、依法取证、及时救助，不得以家庭纠纷等为由拒绝、推诿、拖延。公安机关接到家庭暴力的报警求助时，接警员应当询问报警人姓名、具体位置、联系方式、是否受伤、是否需要通知120等情况，迅速按照接处警工作流程，下达处警指令。受害人直接到公安机关报警的，接警民警应当依法受理，规范填写《受案登记表》、《接受证据清单》，并向受害人调查取证。受害人受伤的，告知受害人及时治疗，保管好医院诊断证明，并可以申请法医鉴定。公安机关可以将家庭暴力案件报警通报妇联、居（村）民委员会、基层司法行政、人民调解委员会等机构团体，商请联合进行调处。在接处警时，民警要多了解家庭情况和发生家暴的主要原因，为家庭治疗可能性预判提供思路。公安民警询问受害人时，应当注意询问的语气和技巧，不得责备、羞辱受害人，避免引起受害人误解，对受害人造成二次心理伤害。公安民警在询（讯）问施暴者前，应当评估施暴者的危险性程度是否在可控范围内，及时排除危险因素。公安民警询（讯）问施暴者时，应当指出实施家庭暴力是违法犯罪行为，会受到法律的惩处，引导施暴者自我反省，重点查明施暴情况、作案工具的下落、造成的危害后果等。公安民警询问未成年子女前，应当注意未成年子女的情绪，是否显示出对施暴者的恐惧，并对未成年子女进行安抚。询问时应将未成年子女与施暴者隔开，如在其住处询问不合适，可以将未成年子女带到公安机关进行询问，并通知其法定监护人或其他近亲属、老师或者合适成年人到场。公安民警询（讯）问时，应当充分听取当事人的陈述，如实记录。受害人向民警反映施暴者有其他方面的违法犯罪行为时，民警应当记录在案。非情况紧急不宜立即采取措施，以免激化矛盾。

5、科学处置。公安民警在接到家庭暴力案件的处警指令或报警求助后，应迅速赶赴现场，制止家庭暴力行为，对家庭暴力的受害人采取有效的救助保护措施。及时制止家庭暴力，依法控制施暴者，维护现场秩序，组织抢救受伤人员，对已经逃匿的施暴者进行查缉； 
根据案件具体情况，可以划定保护区域，设置警戒线和告示牌，布置现场警戒，保护现场；拍摄案发现场和受害人受伤照片，收集作案工具、破损的衣服等现场痕迹物证，开启执法记录仪同步录音录像，固定相关证据；开展现场调查访问；填写《处警现场情况登记表》，载明家庭暴力发生的时间、地点、经过、施暴手段、施暴者及受害人姓名、受伤情况；对有必要且可以勘查的案发现场，依法制作现场勘验笔录，绘制现场图；依法将施暴者传唤到公安机关继续调查；公安民警询问受害人时，应当将受害人与施暴者分开单独询问，重点查明施暴行为发生的时间、地点、经过，作案工具、施暴手段、受伤部位，伤害程度，施暴者的不良生活习惯、施暴习惯等。
　　公安民警在处置家庭暴力报警时，应当根据暴力的严重程度、作案工具、作案手段、施暴者情绪波动程度等情况进行风险评估，确定处置方案，确保民警自身安全和受害人安全。对家庭暴力案件，公安机关应当在收集证据、查清违法犯罪事实的基础上，针对家庭暴力案件的特殊性和复杂性，综合考量家庭暴力案件的起因及今后家庭关系协调等因素，区分具体情况妥善处理。公安机关在家庭暴力报警先期处置或者处警结束后，应当告知受害人可以向妇联、居（村）民委员会、基层司法行政、人民调解委员会等机构团体申请调解或寻求帮助。对情节显著轻微的家庭暴力案件，公安机关应当坚持调解优先的原则，对施暴者进行批评教育，告知其应承担的法律责任及相应的后果，告诫其不得再次发生家庭暴力。对实施家庭暴力违反治安管理规定的，公安机关在受理案件、查清违法事实的前提下，可以进行调解处理。经公安机关调解，当事人和好的，可以不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当对施暴者给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。对实施家庭暴力造成受害人轻伤的，公安机关在受理案件、查清犯罪事实的前提下，告知受害人可以依法向人民法院起诉；受害人强烈要求公安机关处理的，公安机关应当立案侦查，查清犯罪事实，依法追究施暴者的刑事责任。 
　　对施暴者真诚悔改，通过向受害人赔偿损失、赔礼道歉等方式获得受害人谅解，或者经妇联、居（村）民委员会、基层司法行政、人民调解委员会等机构团体调解，当事人双方自行和解，受害人书面请求公安机关不追究施暴者刑事责任的，公安机关可以向人民检察院提出从宽处理的建议。对实施家庭暴力造成受害人重伤或死亡的，公安机关应当立案侦查，查清犯罪事实，依法追究施暴者的刑事责任。对以暴制暴的家庭暴力案件，公安机关应当收集本次以暴制暴犯罪行为的证据，并收集本案犯罪嫌疑人以前被本案受害人历次实施家庭暴力的证据，综合考量以暴制暴案件的特殊起因、社会危险性，依法从轻处罚本案以暴制暴违法嫌疑人，或者向人民检察院提出从宽处理的建议。公安机关在办理家庭暴力案件时，对属于告诉才处理的虐待案件，应当告知受害人或其法定代理人、近亲属直接向人民法院起诉，并及时将案件材料和有关证据移送有管辖权的人民法院。公安机关在办理家庭暴力案件时，对于受害人提出财产保全、子女抚养、人身安全保护、损害赔偿等诉求的，应当告知受害人可以依法向人民法院提起民事诉讼。公安民警在家庭暴力报警先期处置或处警结束后，应当将案件情况及时通知社区民警。社区民警应当在一个月内对当事人进行回访，并根据回访情况会同妇联组织、居（村）民委员会、基层司法行政、人民调解委员会继续做好工作。家庭暴力受害人提起民事诉讼，持人民法院《受理案件通知书》或者律师持相关证明文件到公安机关查询家庭暴力案件证据材料的，公安机关应当及时提供。

6、“超前预防”、“事中干预”、“延伸服务”。超前预防的根本在于警察提前介入，根据情况对居民家庭进行分层次管理，对有家庭暴力苗头的家庭作为超前预防的重点。事中干预是指在制止过程中，给施暴者发放红色“告知卡”，对其进行警示；给受害妇女发放绿色“救助卡”上面有社区民警的姓名、电话，让她意识到有人帮助她。延伸服务重点是指关注暴力家庭中的孩子情况，以及离婚后施暴者的各种反应，以防止其报复社会。

4、适时启动告诫程序。公安机关查明事实后，对符合《治安管理处罚法》第十九条规定等情形依法不给予治安管理处罚的家庭暴力行为，可以启动告诫程序；受害人要求不出具告诫书的，公安机关可以不出具，但应对加害人给予批评教育。《家庭暴力告诫书》应当包括加害人的身份信息，即加害人姓名、性别、出生年月、身份证件种类及号码、现住址等基本信息；家庭暴力的主要事实；禁止加害人实施家庭暴力，并告知实施违法犯罪行为的法律后果等。《家庭暴力告诫书》一式三份，加害人、受害人各一份，一份附卷，并向所在居（村）民委员会发出通知书。《家庭暴力告诫书》和《通知书》的具体样式按照各地公安机关出台的《家庭暴力告诫制度实施办法》有关规定执行。办案民警应当及时将告诫情况通知社区民警，社区民警和居（村）民委员会在收到通知后的一个月内对收到告诫书的加害人、受害人进行查访，监督加害人不再实施家庭暴力行为，并做好查访记录，预测发展趋势，研究应对处置措施。

8、代为申请人身安全保护令。接处警过程中，若发现受害人系无民事行为能力、限制民事行为能力的，或者因受到强制、威吓等原因而无法申请人身安全保护令的，公安机关可代为申请。公安机关代为申请人身安全保护令的，可以将申请人带至家庭暴力发生地的基层人民法院，交由法院工作人员处理。收到人民法院作出的人身安全保护令后，公安机关应当协助人民法院执行，与被申请人和申请人谈话，对被申请人予以警示，预防家庭暴力行为再次发生；接到被申请人违反人身安全保护令的报警后，应及时出警，依法开展调查取证、采取紧急安置措施或给予其他处理；对违反人民法院作出的人身安全保护令行为，应及时制止、控制被申请人，通知人民法院处理；对符合公安机关管辖的违法犯罪行为，依法作出处理。

9、加强与其他职能部门的协作配合。一是要加强与辖区妇联等部门的协调，建立经常性的信息联系、定期例会及快速联动等长效机制，确保各部门之间形成工作合力；二是要建立定期跟踪辅导制度，根据不同层次的家庭暴力情况，协同社区、基层妇联组织等部门对家庭暴力案件进行跟踪了解，并加强对民警、驻所调解室专职调解员等人员的反家庭暴力业务工作和法律知识培训，进一步提升处置能力和水平；三是要强化与司法机关的沟通配合，建立健全公检法疑难案件会商制度，对涉及家庭暴力的刑事案件在侦查、批捕、审查起诉和审判过程中，要与检法机关保持沟通和交流，及时研究疑难问题，统一执法标准，有力打击家庭暴力犯罪行为，切实保护受害人的人身和财产安全。

结语

家庭的前途命运同国家和民族的前途命运紧密相连，基层治理反家庭机制建设，需要发挥“吃螃蟹”精神。党的二十大报告指出“我们要实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题”。维护平等、和睦、文明的家庭关系是落实党的二十大重要部署，是《反家庭暴力法》的立法宗旨，是基层治理中反家庭暴力职责所在和工作方向，同时也是全社会的共同责任。

参考文献：

①新京报新媒体新京报：《国内女性平均在遭受35次家暴后才选择报警》

②中国法院网：《调查表明全国30%家庭存在家庭暴力》

https://www.chinacourt.org/article/detail/2004/03/id/109624.shtml

③新京报新媒体新京报：《国内女性平均在遭受35次家暴后才选择报警》

④新京报新媒体新京报：《国内女性平均在遭受35次家暴后才选择报警》

⑤为平妇女权益机构：《

http://www.equality-beijing.org/editor/attached/file/20200704/20200704133754_7100.pdf，

⑥赵恒裕 法学参考 2022-01-25 07:08，《家庭暴力告诫书》不属于复议、诉讼范围

⑦赵恒裕法学参考 2022-01-26 07:08，公安《家庭暴力告诫书》模板|执法提醒

⑧2021-03-04 11:16来源：澎湃新闻中国政库：崔郁委员建议：110报警系统中将“家暴”单独列项专项统计

https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_11550223

⑨中华全国妇女联合会：http://www.women.org.cn/col/col33/index.html

⑩绵阳市人民政府信息公开，绵阳市民政局对市人大八届一次会议第70号建议答复的函

http://www.my.gov.cn/public/461/33636581.html

（作者：谢平，四川省绵阳市公安局涪城区分局四级高级警长，公安部信访专家，四川省反家庭暴力知识普及基地志愿者讲师，四川省警察执法研究中心研究员，四川省犯罪防控研究中心研究员，四川省绵阳市、广汉市首席法律咨询专家。通讯地址：四川省绵阳市涪城路155号涪城区分局谢平，邮编：621000  Email：xieping.1965.8@163.com  手机：13518303913）