监狱国家赔偿风险防控研究

摘要：2019年，最高人民法院、司法部联合印发了《关于监狱作为赔偿义务机关的刑事赔偿有关问题的调研会议纪要》，对涉监狱国家赔偿问题提出了指导意见。笔者拟通过探讨加强监狱国家赔偿风险防控的意义，分析近几年监狱国家赔偿案件常见类型及其发生原因，对监狱防控国家赔偿风险的措施进行探索和思考，提升监狱执法管理能力，推进监狱治理体系和治理能力现代化。

关键词：监狱  国家赔偿  风险  防控

近年来，监狱国家赔偿案件时有发生。2019年底，最高人民法院、司法部联合印发了《关于监狱作为赔偿义务机关的刑事赔偿有关问题的调研会议纪要》（以下简称《纪要》），对涉监狱国家赔偿重点难点问题作了进一步明确和解释，并提出了指导意见。面对新形势、新要求，监狱必须高度重视国家赔偿问题的思考和研究，以促进监狱执法管理能力的提升，推进监狱治理体系和治理能力现代化。

一、加强监狱国家赔偿风险防控的意义

当前研究和加强监狱国家赔偿风险防控问题，主要意义在于：

（一）全面依法治国新要求的需要

党的十九大提出了“全面依法治国”的新要求。1994年颁布《国家赔偿法》以来，我国国家赔偿配套法规制度不断走向完善。1996年，最高法印发了《人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》。2010年对《国家赔偿法》进行了较大幅度地修订。2011年最高法发布了《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》。同年12月，出台了《关于国家赔偿案件立案工作的规定》。2012年再次对《国家赔偿法》进行修订。2017 年，最高法出台了《关于国家赔偿监督程序若干问题的规定》。2018年，最高法联合司法部在全国范围对涉监狱国家赔偿相关案例及存在问题进行调研，并于2019年底发布了《纪要》。2020年5月28日，《民法典》颁布。这一系列法律法规的出台和完善，体现了我国对公民人身权、财产权等权益保障的法制日趋完善，这对监狱执法提出了新的更高的要求。

（二）涉监狱国家赔偿案件增多的形势需要

《纪要》指出：“近年来，司法实践中监狱作为赔偿义务机关的刑事赔偿案件日益增多，新情况、新问题不断显现。”笔者通过中国裁判文书网查询了近年法院办理的涉监狱的国家赔偿案件（2020年数据截止于2020年10月26日），统计数量如下表：

（表1：申请国家赔偿案件年度分布表）

从统计数据可见，近年罪犯及其家属向监狱申请国家赔偿的案例日益增多，且争议内容、冲突解决形式呈多元化发展。由于所公布的仅是省高院及最高法办理的案件，对于全国各监狱及省级监狱管理局办理的案件没有显示，因此，可以肯定，表中统计的数据仅仅是冰山一角，全国各监狱发生的国家赔偿案件的数量远大于表中的统计数量。监狱必须针对这些新情况，研究制定新措施，避免相关案件的发生。

 (三)监狱治理现代化的需要

社会舆论十分关注监狱发生的国家赔偿案件，一旦出现罪犯非正常伤亡案件，极易成为社会媒体炒作的热点，严重损害监狱执法公信力。同时，监狱发生国家赔偿案件，需要耗费大量人力、物力去处理，对司法资源造成一定程度的浪费，对监狱正常执法工作产生一定程度的影响。党的十九大对国家治理体系和治理能力现代化作出部署，监狱推进治理现代化是国家治理现代化的必然要求。而监狱治理现代化必须体现监狱行刑公正文明。

二、监狱常见国家赔偿案件的类型

近年来，罪犯及其家属向监狱提出的众多国家赔偿案件，我们按“申请赔偿的理由或审理结果”和“赔偿责任原因”两种角度进行统计分析。

（一）按“申请赔偿的理由或审理结果”分类

通过中国裁判文书网统计，2017年到2020年间，涉监狱国家赔偿案件共113件，列表如下:

(表2：按申请赔偿的理由或审理结果分类统计2017年到2020年案件）

从表2中可见，罪犯及其家属申请国家赔偿的理由主要是监狱及其工作人员殴打、虐待以及因病延误或医治不力，致罪犯伤残或死亡，占到了70.8%。同时，我们看到，最终被法院判决赔偿或补偿的仅9件，约占8%，大部分案件被驳回申请。

（二）按“赔偿责任原因”分类

(表3：按赔偿责任原因分类统计2017年到2020年案件）

从防控监狱国家赔偿风险来说，重在厘清涉监狱国家赔偿案件的责任原因，以便找到相应的防控举措。因此，我们着重对按“赔偿责任原因”分类的案件进行分析。

1.民警积极作为违法类。就是民警主动动手制止罪犯某项行为，或控制罪犯时，违法造成罪犯身体伤害的案件。此类案例，在二十年前一些监狱时有发生。监狱在这种情况下，自知“理亏”，往往只能拿钱买平安，不等罪犯或其家属提出国家赔偿，就通过双方协商，达成协议，通过花钱让罪犯及其家属息诉息访，以避免给监狱造成更恶劣的社会影响。因此，这样的案例在网上能查到的并不多。近年来，监狱执法不断规范，此类案件已经大幅减少，但仍偶尔发生，如“涉监狱国家赔偿典型案例”（见附件）中的案例1就是一个典型的例子。

2.民警消极作为违法类。就是民警自己没有动手，而是唆使或放纵他人（如其他罪犯）殴打、虐待罪犯造成伤害的案件。有的民警认为，只要自己没有动手打罪犯，或者没有唆使罪犯打罪犯，即使罪犯把罪犯打伤了甚至打死了，也不怕，以为自己没有责任，监狱也不该赔偿。“涉监狱国家赔偿典型案例”（见附件）中的案例2就是一个典型的例子。从这个案例可以看到，这是对法律的误解，或者说根本就没有弄懂法律。这种消极不作为的违法，更容易麻痹一些民警的神经，造成严重的后果。

3.监狱医疗造成损害类。就是罪犯在监狱医院治病时，误诊或医疗事故造成罪犯伤残或死亡的案件。如“涉监狱国家赔偿典型案例”（见附件）中的案例3就是一个典型的监狱医院误诊担责的例子。法院认定，监狱应对被监管人的生命健康权予以保障，对被监管人的疾病应及时救治，因此对误诊造成的罪犯死亡，酌定承担相应的责任。

4.监狱怠于履行监管职责类。就是监狱在行使对罪犯的监管职责时，存在空档，没有明确的民警违法，造成罪犯身体伤害的案件。如“涉监狱国家赔偿典型案例”（见附件）中的案例4就是因为监狱监管空档，造成罪犯赵某感染HIV病毒。最高法认定，某监狱怠于履行监管职责，与赵某的损害结果之间存在因果关系，应承担赔偿责任。

5.制度滞后造成损害类。此类案件与前一类相似，也无具体民警违法，而是监狱执法制度不完善造成罪犯身体伤害的案件。如“涉监狱国家赔偿典型案例”（见附件）中的案例5就是这样的例子。法院认定，监狱应当建立罪犯生活、卫生制度，提供基本的罪犯医疗保障。监狱对罪犯潘某入监体检自述“患高血压”的情况，未作出相应的制度性安排，导致其入狱才十天就病发身亡，应当承担相应的责任。

6.其他类。除去上述应由监狱承担国家赔偿责任的案件，其他的涉监狱国家赔偿案件都可以归入这一类，包括了罪犯或家属过度维权，错误维权，或者应当归入工伤处理等情况。如“涉监狱国家赔偿典型案例”（见附件）中的案例6就是罪犯过度维权不能得到法院支持的典型案例。常见的还有罪犯或其家属对罪犯正常死亡妄称被殴打致死提起赔偿要求的，或罪犯入狱前就有伤残，刑释后借口服刑期间伤残加重要求赔偿等。从前面统计数据可见，这一类案例占了涉监狱国家赔偿案件的92%。

三、监狱国家赔偿案件发生的原因

从以上涉监狱国家赔偿案件中，分析监狱国家赔偿案件的发生主要有以下几类原因：

（一）民警法治意识淡薄

前述“民警积极作为违法”和“民警消极作为违法”案例中，可以明显看到当事民警法治意识的淡薄。一些民警简单地把监狱是国家暴力机关，理解为“暴力执法”、“暴力行刑”，工作中仍习惯用传统的简单粗暴方式处理罪犯服刑中的问题。有的思想观念上仍然把罪犯当作应当“打击”的对象，把打骂当作教育手段。有的自认为只要自己没有动手打人，指使或放任其他罪犯去打，或者罪犯自己相互打架，自己不担责任。如此等等的认识误区，必然造成错误的行为，造成自己违法了、甚至犯罪了还不知不觉。

（二）民警履职责任心不强

有的民警产生职业倦怠，在岗不履职，甚至脱岗，消极不作为（如案例2），造成罪犯受伤或死亡，暴露出一些民警责任心的欠缺。民警责任心欠缺，必然混天磨日，对岗位工作职责认识不清，对罪犯管理的具体要求不明确，该在的点位不在，该定时巡查的没有按要求定时巡查，必然容易造成罪犯脱管，引发罪犯打罪犯或罪犯自杀等非正常死亡案件的发生。

（三）民警履职能力不足

一些案例暴露出部分民警履职能力跟不上新形势的需要。随着社会的发展，现在的犯情日渐复杂，给民警管理罪犯、改造罪犯提出了新的要求。若民警不能正确把握罪犯的思想和认知，不能采取有针对性的措施和恰当的方法，就难以有效管控罪犯。特别在罪犯发生纠纷或一些特别情绪状态时，如何正确采取合法有效的方式方法去处理，就需要民警具备相应的能力。能力不足，就只能简单粗暴地对待，极易造成罪犯受伤，甚至死亡的情况。在医治罪犯疾病方面，更需要监狱医院民警具备相应的医疗专业技能，否则必然容易造成误判、误诊、误处理。

（四）监狱配套设施设备不足

监狱作为国家专门的刑罚执行机关，处理罪犯相应问题应当配备相应的设施设备。如防罪犯自杀的留置室，处置罪犯暴力的非杀伤性器械，包括制服性器械和束缚性器械，又如罪犯得急病紧急抢救的医疗设施设备，或罪犯疑难病诊断的设施设备等。缺乏这些，容易出现因为配套设施设备不足，造成罪犯伤害，引发国家赔偿案件。

（五）监狱相关配套制度建设滞后

监狱近年在执法制度体系的建立和完善上，已经取得了很大的进步。但从相关案例中，仍可以发现制度中存在一些需要弥补的空白。如案例5，就暴露出监狱对罪犯入监体检后，对特殊疾病罪犯作相应分类处理的制度建设不足。

（六）罪犯及其家属过度维权、错误维权

网上曾经出现逃亡多年的罪犯重病时主动投案自首，进入监狱由国家为其治病的报道。一段时间，有人把监狱比作“养老院”、“福利院”，这成了笑不起来的笑话，忽视监狱的惩罚功能一度成为监狱刑罚执行的怪象。在我国日益重视老百姓人权保护的同时，一些人走向了另一个极端。罪犯及其家属在维护自己正当权益的同时，有的却是无理也要闹一闹，本着能争一个是一个的想法，过度维权，甚至错误维权。从统计数据可见，超过九成的申请国家赔偿案件，都是不应该由监狱承担赔偿责任的。

四、加强监狱国家赔偿风险防控的措施

从以上分析，我们可以看到监狱发生国家赔偿案件都有其对应的原因，那么，防控国家赔偿案件发生风险，就要采取相对应的措施。

（一）加强民警法治教育

实践表明，民警法治意识的强弱、法治能力的高低，决定着其日常工作中是否依法执法，能否在法治框架内处理罪犯问题。强化民警法治素养，对于防范监狱国家赔偿案件发生的风险，有着主观能动的核心主导作用。

1.理解国家赔偿的归责原则。涉监狱国家赔偿案件的归责原则是违法，即监狱民警和监狱机关存在主动作为的违法或消极作为的违法等因素，造成罪犯人身权益损害的，才承担国家赔偿责任，没有违法就没有国家赔偿。

2.学习国家赔偿相关法律法规。监狱法、人民警察法、国家赔偿法及其相关解释等，都对监狱行刑、民警执法作出了相关规定，哪些是应当作为的，就必须作为，不作为就是违法；哪些是不能作为的，作为了就是违法，严重的可能犯罪。同时，要理解国家赔偿法保护公民合法权益的重要立法精神。监狱服刑的罪犯虽人身自由受到限制，但其生命权、健康权等人格权仍受到国家保护，若遭到非法侵害，监狱就应当承担赔偿责任。

3.学习国家赔偿相关案例。通过学习、分析同系统甚至身边发生的案例，从前车之鉴中汲取教训，警醒监狱和民警不能为的绝不为，应当为的必作为，可以有效提升民警法治意识和法治能力，切实避免国家赔偿案件的发生。

（二）强化民警履职培训

有了法治意识，在具体执法工作中应该如何做？就需要有相应的责任心和履职能力。

1.强化尽责责任心培训。有人说：“物防、技防，若离了人防，就等于没有防。”可以说，责任心是防范狱内案件的最重要防线。强化民警尽责责任心培训，是一项长期性的工作。监狱应当通过榜样正面引导、案例反面教育、团队意识训练等方式，让民警认识到自己的工作履职对于监狱安全稳定，对社会平安和谐的重要意义，引导民警把实现组织的目标当成是自己的目标，对不尽责对监狱和个人及至家庭带来的严重后果保持高度警醒，牢固树立“在岗一分钟，尽责六十秒”的高度责任意识。

2.加强履职能力培训。通过政治素养的培训，可以提升民警对罪犯开展政治改造的影响力；通过教育技能培训，提高民警引导罪犯思想、增进法律知识的能力；通过心理咨询技能培训，如现在的循证矫正方法的运用，提升民警疏导罪犯心理、调控罪犯情绪的能力；通过劳动改造技能的培训，可以提升民警指导罪犯积极劳动改造的能力。

3.强化应急处突演练。监狱作为刑罚执行机关，是国家的暴力机构，有的时候是可以使用暴力，有的时候是必须使用暴力。监狱法、人民警察法、国家赔偿法等法律法规，对警察使用警械具和武器作出了相应规定，在紧急情况应当依法使用，但当特定情形消除后，则应当停止使用。在日常的管理中，更多地是采用低伤害或无伤害的强制措施，配套使用多种管理和教育手段，有时也需要春风化雨似的柔性化管理。要经常性地开展应急处突演练，让民警学会正确把握合法使用暴力和非法使用暴力的界限，切实做到“该出手时就出手”，“该止步时就止步”。

（三）夯实执法体系建设

我们必须研究监狱执法面临的新情况、新形势，对执法制度进行适时地完善、补充和更新。

1.强化执法规范化，打造“教科书式”执法。防范国家赔偿风险，重在日常执法工作的合法、规范、有序。结合日常执法工作的每一个环节，梳理制度流程，制定相应规范，可以有效避免执法的主观性、随意性，防止用非法手段执法。要重点强化生活卫生方面的制度，研究其是否与现行的刑罚执行工作全面无缝对接了，有哪些应当弥补、需要完善的，要及时补充完善，切实避免制度原因引发国家赔偿案件。

2.建立证据保全机制，避免举证不力风险。对于监狱发生的国家赔偿案件，往往举证责任倒置，需要由监狱来“自证清白”，监狱缺乏证据，可能因举证不力，获得不利的裁判结果。因此，监狱建立证据保全机制十分必要。民警在日常执法中，要按要求配带执法记录仪，监管区和劳动改造场所要全方位安装高清监控摄像头，发生特殊事件后，要及时调取和保存相关影像资料，并根据需要录取相关人员口供、笔录等。

3.强化有效监督，规范职权行使。缺乏监督的权力容易滋生腐败，缺乏监督的执法容易恣意妄为。监狱内部要完善督察、监察等监督体系，外部要引入罪犯家属监督，执法监督员监督，社会媒体监督等手段，让规范执法制度落到实处。有的民警不喜欢配带执法记录仪，就是担心记录下对自己不利的信息。监控和执法记录仪是一把双刃剑，一方面有利于监狱自证清白，另一方面，也让民警执法走到了阳光下，做得对记下了，做错了，也记下了。要完善责任追究机制，对违法错误执法依法追责，同时，完善依法执法容错机制，让依法正确执法受到保护。

（四）完善配套设施设备

监狱执法相关设施设备的配套，对于防控国家赔偿案件风险十分必要。

1.完善罪犯分类管理区域规划建设。按高、中、低度危险性对罪犯进行分区管理，把高度危险性罪犯集中到专门隔离的监区进行特别监管，有利于防范狱内案件的发生。

2.添置完善监狱医院设施设备。要针对罪犯一些突发疾病的抢救，特殊且紧急疾病的诊断等方面的现实需求，添置完善监狱医院相应的设施设备，提高监狱医院的急救能力，降低监狱医院的误诊率。

3.配备完善监控设施设备。监控安装应当做到不留死角，正常运行，拍摄清晰。执法记录仪保证值班民警人人一台，且民警必须严格按要求配带使用。

（五）依法正确实施国家赔偿

1.该赔的依法赔偿。国家赔偿作为典型的法律救济形式，其宗旨是对国家机关及其工作人员行使职权造成不良后果的补救，是对公民合法权益的保障。监狱对于符合国家赔偿条件的案件，应当依法依规受理和赔偿，并建立合理的追偿机制，这既是维护社会的公平正义，也有利于树立现代监狱良好的法治形象。

2.不该赔的依法回复。对于不符合国家赔偿条件的，应当收集完善相关证据，并依法按期进行回复，做到证据确实充分，程序合法合规，说理清楚，逻辑严谨，以理服人。如果最终被法院裁定应当赔偿，那也要遵从法律，依法赔偿。对于一些特殊情况，不符合赔偿条件，但需要司法救助的，可以开展适当救助。或者属于工伤情形的，应当主动释明法律法规，并作相应处理。

3.打击非法维权，维护监狱秩序。一些罪犯（或刑释人员）或其家属，若不明白应该走国家赔偿的程序，提出善后、补偿或救助申请的，监狱应当进行法律释明，引导其提出国家赔偿申请，按法定程序进行办理。若坚持不依法依规提出诉求，采取群体哄闹或示威施压，严重扰乱监狱秩序的，必须依法给予打击。要与当地政法机关建立处突联动机制，共同构建维护监狱安全秩序的强有力体系。

综上所述，监狱是国家刑罚执行机关，是维护社会公平正义的最后一道防线。监狱通过规范执法，提升民警法治意识和水平等系列举措，可以有效防止国家赔偿案件的发生。如此，也就实现了《国家赔偿法》保护公民合法权益的立法目的，也必将有力推进监狱治理向现代化迈进。

附件：涉监狱国家赔偿典型案例

参考文献：

1.王超，监狱机关司法赔偿问题研究；

2.唐胜才，监狱机关司法赔偿问题研究。

附件：

涉监狱国家赔偿典型案例

案例1：“中国裁判文书网”2018年6月8日发布《于洋申请内蒙古自治区包头监狱殴打虐待致伤、致死赔偿国家赔偿赔偿委员会国家赔偿决定书》（《内蒙古自治区高级人民法院赔偿委员会国家赔偿决定书》（2018）内委赔1号）。

案例2：2018年最高人民法院发布“10件国家赔偿和司法救助典型案例”之“国家赔偿典型案例”第05号《苗景顺、陈玉萍等人申请黑龙江省牡丹江监狱怠于履行职责赔偿案》。

案例3：“中国裁判文书网”2017年9月11日发布《陈德龙、惠雪琴、陈朝阳申请陕西省崔家沟监狱殴打虐待致伤致死赔偿国家赔偿决定书》（《陕西省高级人民法院赔偿委员会国家赔偿决定书》（2016）陕委赔7号）。

案例4:“中国裁判文书网”2019年11月6日发布《赵荣辉、吉林省四平监狱殴打、虐待致伤、致死赔偿赔偿决定书》（《中华人民共和国最高人民法院赔偿委员会决定书》（2019）最高法委赔监97号）。

案例5:“中国裁判文书网”2020年8月31日发布《河南省新郑监狱、史素芬国家赔偿赔偿决定书》（《中华人民共和国最高人民法院赔偿委员会决定书》（2020）最高法委赔监33号）。

案例6：“中国裁判文书网”2020年6月3日发布《许玉沈、陕西省汉江监狱殴打、虐待致伤、致死赔偿赔偿决定书》（《中华人民共和国最高人民法院赔偿委员会决定书》（2020）最高法委赔监71号）。

（何履峰 康俊 袁利平）