关于《信访工作条例》宣传教育培训的思考

【内容提要】《条例》的生命在于实施，实施的前提在于宣传教育培训。《条例》培训作为“政治任务”，需要在教材编写、师资储备上下功夫。从“公安院校类”“公安机关领导干部类”“公安民警类”“公安信访民警类”“信访人类”五大类宣传教育培训。信访工作是党的群众工作重要组成部分，信访工作始终置于党的绝对领导之下，信访工作的政治属性：党的工作重要组成部分。建立信访随岗学习制度、在信访接待场所设立执法观察站发挥“第二研究室”功能。   

【关键词】信访工作条例  宣传 培训  思考

2022年2月25日，中共中央、国务院发布《信访工作条例》（以下简称《条例》），中央信访工作联席会议办公室、国家信访局印发关于认真学习宣传贯彻落实《条例》的通知，要求有计划地组织开展全员培训，抓住领导干部这个“关键少数”，特别指出“要把深入学习宣传贯彻落 实条例作为一项重要政治任务”。《条例》首次以党内法规方式明确“各级党校（行政学院）应当将信访工作作为党性教育内容纳入教学培训，加强干部教育培训”。公安部为贯彻落实中央信访工作部署，部党委（扩大）专门召开学习贯彻《条例》会议并明确将《条例》列入警衔晋升、新任市县公安局长和新警培训等培训课程，纳入全警实战大练兵培训范围。提出了“组织编写公安信访工作教材，将公安信访工作纳入公安院校必修课程”“统筹推进民警教育培训和群众普法宣传”等工作思路。常言道“工欲善其事，必先利其器”。如何在公安机关贯彻落实好《条例》，对《条例》的培训工作是关键；而培训好，《条例》教材编写工作又是最基础性的工作。笔者作为公安部信访专家和长期从事警察法学教育的教官，认为我们应当要就《条例》宣讲教材定位、讲什么，讲给谁听，怎么讲等具体问题进行讨论和研究。

一、《条例》宣传教育培训总体架构

优秀制度的生命在于实施，实施的前提在于宣传教育培训。《条例》培训作为“政治任务”，《条例》宣传教育培训应当整体推进课程、系统研发，根据对象不同分为：

“公安院校”类。学习对象为公安院校的学生，按照《条例》体例编写教材，侧重于对《条例》原文进行解读，形成信访工作知识体系。根据研究，建议编写《公安信访工作概论》。公安信访工作给出定义后，可以设置《总则》《公安信访渠道》《公安信访事项的提出》《公安信访事项的受理》《公安信访事项的办理和督办》《法治信访》等章目。

“公安机关领导干部”类。公安机关“关键少数”，以公安机关科所队长、基层公安机关班子成员为培训对象，主要内容为《条例》中对各级党委的要求如何落实和矛盾纠纷化解工作等。强调党对信访工作的领导、如何领导，注重党对信访工作中矛盾纠纷化解能力建设。

“普通民警”类。从《条例》内容看，人人都是信访民警的要求并不是夸张。公安民警在执法中，往往会“制造”信访，成为“被信访人”。同时，基层民警为了配合《条例》的贯彻执行，有不得不参与部分工作，使民警置于信访“风险中心”。在维护信访秩序中，民警又是执法的主力军。围绕公安机关民警为培训对象，其重点在于信访秩序的维护。用已经发生的公安信访为蓝本，分析研究引发公安信访的原因、类别，化解基本技巧。针对信访秩序维护中违法行为定性、违法信访案件证据收集、信访工作参与技巧等。

“公安信访民警”类。其内容为《条例》对信访人工作人员的要求、信访化解技巧、信访工作中群众工作法（接访、调查、答复、回访、与信访人交流技巧等）、发挥第二研究室作用等。

“信访人”类。以信访人为主的课程，主要是帮助信访人算好“法治帐”（常见违法信访所带来的法律风险），帮助信访人依法维权、依法信访。信访秩序的维护，信访人起到决定性作用。介绍我国法律救济渠道，依法信访、依法维权。

二、学史明理，在《条例》宣传教育培训中融贯《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》

习近平总书记指出：“历史研究是一切社会科学的基础，承担着‘究天人之际，通古今之变’的使命。”。一百年来，党领导人民浴血奋战、百折不挠，创造了新民主主义革命的伟大成就。信访制度创建于新中国成立之初，是党和政府密切联系群众的一项重要制度。1949年8月，中共中央批准成立中央书记处政治秘书室，专门为毛泽东和其他中央领导同志处理信访工作。10月1日，中央人民政府成立后，中央人民政府委员会、政务院秘书厅、总理办公室都分别处理人民群众的来信。一般认为这是我国信访工作的开端。1950年初，中共中央决定撤销中共中央书记处政治秘书室，成立中共中央办公厅秘书室，田家英任主任，负责处理群众写给毛泽东等中央领导同志的信件。群众写给政府的信件由中央人民政府委员会办公厅、政务院秘书厅和总理办公室三个部门处理。1951年2月28日，刘少奇在北京市第三届人民代表会议上的讲话中强调：“各级人民政府和政协委员会要建立专门的有能力的机构来适当处理人民向政府所提出的每个要求，答复人民的来信，并用方便的办法接见人民”。1951年3月，政务院秘书厅成立了“群众信件组”，所有的群众来信都由该组专门处理。在国家行政机构中，“群众信件组”是最早设立的专职信访机构。1951年4月30日，中共中央秘书室向毛泽东写了一份关于1月至3月处理群众来信情况的报告。5月16日，毛泽东作出重要批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事情看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应当设立适当人数的专门机关或专门的人，处理这些信件。如果来信不多，本人或者秘书能够处理，则不要另设专人”。这个批示发至县以上机关党委、党组，成为信访工作的重要指导思想，指明了信访工作的性质是党委、政府的“秘书型”工作，“加强和人民的联系”是信访制度的首要功能。信访制度的另一重要功能是监督党和政府，反对官僚主义，防止新生政权的腐败堕落。6月7日，政务院正式颁发《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。《决定》对处理群众来信来访的原则、机构设置都做出了相应的规定。这个《决定》是共和国第一部规范信访活动和信访工作的行政法规，为我国信访制度的建立起到了示范性作用。1951年7月19日，政协全国委员会第25次会议通过《关于处理人民意见的试行办法》，要求各级政协委员会把接受与处理人民意见的工作，视为自己的“重要工作，并指定专人管理”。

改革开放后信访工作定位的发展。邓小平同志反复强调;“要紧紧依靠群众，密切联系群众，随时听取群众的呼声，了解群众的情绪，代表群众的利益”。1979年11月，邓小平同志作出重要指示，中央成立了中央机关处理上访问题领导小组，从中央到地方先后抽调20万名干部，在全国开展了近两年的大规模处理上访问题活动。1984年4月，中办、国办下发《党政机关信访工作暂行条例》，初步将信访工作纳入制度化、规范化轨道。江泽民同志将信访工作的作用概括为；“我们要认真听取群众的意见和要求，切实解决工作中存在的问题，关心群众疾苦，多做密切党群关系的好事、实事。各级党委和政府要切实加强对信访工作的领导，使其在加强社会主义民主与法制的建设、密切党和政府与人民群众的关系中，发挥更大的作用”。2006年8月5日，胡锦涛总书记对信访工作专门作了批示，指出；“信访工作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作。”“8.5”指示为新时期信访工作确立了全新的定位。构建社会主义和谐社会需要不断增加和谐因素，最大限度地化解不和谐因素。信访工作要承担起这项任务，力求把一些问题解决在初始阶段，把绝大多数矛盾和问题化解在基层，以减轻政府和社会的压力。2014年1月7日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在中央政法工作会议上对新时期信访工作提出新的要求：诉求合理的解决到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理。这样把信访工作地位和作用再次提升到一个全新的高度来认识。新的定位为处理信访问题，做好信访工作指明了方向。2016年4月21日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平就做好信访工作，妥善处理信访突出问题作出重要指示：要综合施策，下大气力处理好信访突出问题，把群众合理合法的利益诉求解决好。习近平指出，当前群众通过信访渠道反映出来的信访突出问题，既有新动向，也有老难题，但都事关群众切身利益，事关社会和谐稳定。各地各部门要高度重视，强化责任担当，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法，把群众合理合法的利益诉求解决好。习近平强调，各地各部门要加强风险研判，加强源头治理，努力将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，避免小问题拖成大问题，避免一般性问题演变成信访突出问题。

认真贯彻全面贯彻落实习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想，把毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛、习近平等党的主要负责人在不同时期对信访工作的要求，让学员感受到党对信访工作的一贯领导，从而准确理解中央政治局审查通过的党内法规《条例》。

《条例》宣传教育培训通过对中国信访前世今生介绍，明确以下观点：一是信访工作是党的群众工作重要组成部分。二是信访工作始终置于党的绝对领导之下。三是信访工作的政治属性：党的工作重要组成部分。

三、法治信访贯穿整个《条例》宣传教育培训

我国现有的信访制度起源于古代的直诉制度，古代的直诉制度是指有冤情的当事人或近亲属，为伸冤情，直接将案件陈述于皇帝，希望皇帝予以公正审判的一种诉讼制度。肺石、路鼓、邀车驾、上表等，都是我国古代最具代表性的直诉方式。从我国古代信访制度看，始终是一种与律法有关的事务。当代信访制度与古代直诉制度一脉相承，体现了法的继承性和传统文化的连续性。我国现行的信访制度是反映中国国情的一项特殊的实现权利救济和民意表达的制度。长期以来，作为信访工作主体的信访人、信访工作人员对信访认识产生误区。笔者在某市举办的有辖区县级信访部门和市级部门信访干部参加的信访业务骨干培训上，发出“信访工作是否是在执法？”，几乎没有一人回答正确。信访干部，绝大部分认为信访工作不是执法。信访人，更加是信“访”不信“法”。很多已经按照法律法规规定依法处理的案（事）件，信访人依然信访不断。

党的十八大以来，国家信访局贯彻落实中央要求，围绕信访工作制度改革采取了一系列改革举措。归纳起来，就是推行阳光信访、责任信访和法治信访。法治信访，就是运用法治思维和法治方式做好信访工作，推进信访法治化，更好地维护群众合法权益。概括起来，就是五个“法”：一是“法定职责”，列出信访部门职责清单，明确职责范围；二是“法定途径”。专业的事情让专业人士去干，突出“行政复议”“行政诉讼”“刑事复议、复核、检察机关立案监督”“国家赔偿”等法律救济，突出法定主管部门“主干线”。组织协调信访工作任务较重的部门通过法定途径分类处理信访投诉请求，列出分类处理的法定途径清单，明确受理范围，然后实施；三是“法定程序”，完善《条例》的配套措施，规范工作程序；四是“尊重司法”，实行“信访与诉讼分离”，支持和配合政法机关依法处理涉法涉诉信访问题；五是配合行政机关依法处理涉访案（事）件。此次《条例》的出台，不少学者认为不再是行政法规，而是内部规定。其实，这是对新《条例》的误读。在我国现行的法律制度中，党内法规已经成为重要组织部分。根据《中国共产党党内法规制定条例》规定，党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。新《条例》是2022年1月24日中共中央政治局会议审议批准，2022年2月25日中共中央、国务院发布，是我国第一部信访工作党内法规。同时，《条例》由于有国务院与中共中央联合发布，由具有其行政性。最高人民法院关于准确理解和适用刑法中“国家规定”的有关问题的通知作出如下解读：刑法中的“国家规定”是指，全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。其中，“国务院规定的行政措施”应当由国务院决定，通常以行政法规或者国务院制发文件的形式加以规定。以国务院办公厅名义制发的文件，符合以下条件的，亦应视为刑法中的“国家规定”：（1）有明确的法律依据或者同相关行政法规不相抵触；（2）经国务院常务会议讨论通过或者经国务院批准；（3）在国务院公报上公开发布。

四、《条例》宣传教育培训以维护信访秩序为核心

秩序，基本解释：秩侧重于有条理、不混乱，序侧重于有先后、不颠倒；整齐而有条理的状况；意指在自然进程和社会进程中都存在着某种程度的一致性、连续性和确定性；稳定的、具有可延续性的一种状态。秩序的原意是指有条理.不混乱的情况，是"无序"的相对面。信访秩序，是指信访工作参与者共同维护有条理，不混乱，符合社会规范化（法律规定）信访状态。

笔者研究发现需要在教材中明确一个观点：“四规范”是正常信访工作秩序必须遵循的原则。第一规范：信访人采用书信、电子邮件、传真、电话、网上信访、走访等形式提出信访事项的活动。包括信访方式规范，走访人员规范，信访内容规范。第二规范：各级各部门专门的信访机构依法处理信访事项的活动。信访工作人员按照《条例》规定，依法、妥善处理信访事项。第三规范：业务主管部门对涉及信访事项正确决定处理。第四规范：公安机关维护信访秩序。公安机关是国家机关的重要组成部分，公安机关与其他行政机关、司法机关不同依法承担了刑事、行政执法任务。公安机关除依法处理涉及自己的信访案（事）件外，还有维护所有信访机构正常信访秩序职责。公安信访工作是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级公安机关及相关警钟、部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由公安机关处及相关警种、部门处理的活动。这一概念，应当同时具备3个要件。一是公民法人或者组织所提的信访事项应当是涉警事项；二是信访形式符合法定要求；三是公安机关以及警种、部门有职有权有责处理。

良好的信访秩序，是有效解决群众信访问题的前提和保障。《条例》专门就信访秩序维护提出了明确规定，教材在编写过程中可以将信访秩序作为一个重要内容。对维护信访秩序，应当贯彻以下基本要求：

1、对于信访人。一是信访人必须依法信访。所谓依法的“法”，主要是新《条例》及《中华人民共和国集会游行示威法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中人民共和国刑法》等法律、法规。所谓“依法”，即信访人要按照《条例》规范的权限、规定的程序和实体规则，依法进行的信访活动。二是关于禁止性行为的规定。《条例》在第26条专门规定了信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有六种行为。而这六种行为，都有相关法律规范规定，为法治信访提供了法律保障。信“访”不是信“法”，这是中国信访的另一个侧面真实写照。“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的“信访经验”使不少人挤上“信访独木桥”，违法必究在此显得“法不治众”。基层开门等待信访人、真心诚意解决问题，但信访人似乎有与上级给基层下达的“零进京”、“零上访”目标对抗。面对众多违法信访，由于弥漫在整个社会对违法信访的宽容氛围，加之过去有人担心采取强硬手段会激发更大的反弹，造成更多的不稳定因素，因而一般采取息事宁人、克制忍让的态度。透过分析，我们可以给违法信访下一个定义：公民在行使信访权时违反一切有效的法律的行为，就是违法信访。违法信访，是一种违法行为，属于众多违法行为的一种，从性质上分析应当包括行政违法行为和刑事违法（犯罪）行为和民事违法行为（侵害他人的民事权益）。

2、对于涉事单位的要求。一是涉事单位范围。涉事单位是指引发信访事项的责任单位，包括直接引发信访事项的单位及其上级主管部门、所在地人民政府。二是涉事单位的职责。涉事单位应当加大初信初访的处置力度，做好信访事项的受理、办理工作，依法、及时、就地处理问题。避免激化矛盾，导致越级上访、集体上访，甚至非正常上访。三是对涉事单位的要求。一旦发生群访，尤其是发生大规模群众上访，涉事单位必须跟踪做好思想稳定工作；协助信访工作机构疏导、接待信访群众，逐级落实现场处置领导责任制。对于违反《条例》的，依据有关规定追究其行政、法律责任。

3、对信访工作机构的要求。一是信访工作机构的职责。一方面，要在维护信访秩序工作中做好信访人的说服教育工作，避免矛盾激化；另一方面，要制定维护信访秩序的工作预案，协调涉事地方及单位到现场做好工作，协调公安机关派警力维护公共秩序，协助公安民警现场控制和处理。二是对信访工作机构的要求。在维护信访秩序中，信访工作机构不能履行其职责、发挥其作用的，按照《条例》等相关规定追究责任。

4、对公安机关的要求。一是公安机关的职责。《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国集会游行示威法》等法律对公安机关的职责予以明确规定，从信访工作角度出发，维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为，保障信访渠道畅通，也是公安机关的重要职责。二是对公安机关的要求。《条例》第47条第二、三款“信访人滋事扰序、缠访闹访情节严重，构成违反治安管理行为的，或者违反集会游行示威相关法律法规的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”“信访人捏造歪曲事实、诬告陷害他人，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《中华人民共和国集会游行示威法》第6条、第28条、第30条、第31条、第32条、第33条，《中华人民共和国治安管理处罚法》等对公安机关维护信访工作秩序依法赋予职权。公安机关在维护正常信访秩序中，应当履行以下职责：协助当地信访工作机构维护正常信访秩序；对违反《条例》及相关法律规定的禁止性行为，予以制止或者处罚；对信访人举行集会、游行、示威活动依法管理；本级人民政府规定公安机关的其他职责。

五、《条例》宣传教育培训以依法化解矛盾为根本

《条例》第4条明确指出“牢记为民解难、为党分忧的政治责任，坚守人民情怀，坚持底线思维、法治思维，服务党和国家工作大局，维护群众合法权益，化解信访突出问题，促进社会和谐稳定”。同时，《条例》第5条第（四）（五）项规定：“坚持依法按政策解决问题。将信访纳入法治化轨道，依法维护群众权益、规范信访秩序”、“坚持源头治理化解矛盾。多措并举、综合施策，着力点放在源头预防和前端化解，把可能引发信访问题的矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。信访，是送上门的群众工作。建立完善化解矛盾和纠纷的信访工作机制，建议从以下五个机制入手：一是齐抓共管、合力化解的工作机制。此次有《信访条例》变化成《信访工作条例》，增加“工作”二字寓意深刻。《条例》第7条“坚持和加强党对信访工作的全面领导，构建党委统一领导、政府组织落实、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管的信访工作格局”。《条例》的出台，很大程度上解决了信访工作的地位和领导机制问题，对合力化解提供了政策支撑和组织保障。二是矛盾纠纷的排查、调处工作机制。基层组织，应当按照“属地”原则，排查矛盾纠纷；党委政府应当组织行政调解、人民调解、司法调解等多种模式，及时化解矛盾纠纷。三是处理群体性上访的联防互动机制。四是协调解决涉法信访问题工作机制。五是社会团体、法律援助、机关专业人员、社会自愿者等共同参与的信访工作机制。

六、《条例》宣传教育培训在形式上多样，成果运用灵活

《条例》的宣传教育培训，除课堂宣讲、现场解答等传统手段外，可以召开研讨会、信访沙龙、知识竞赛等方法，可以利用各级公安机关公众号开设《条例》宣传栏目。在信访窗口，可以将信访人应当遵守的规定拍摄成宣传视频，在向信访人宣传《条例》的同时也为信访秩序维护奠定基础。建议各级公安机关在公安信访场所设立民警锻炼岗位，对凡是需要提拔的后备干部必须有信访岗位随岗锻炼的经历。建议公安部在执法资格考试中，将《条例》纳入考试范围，在《大纲》中予以明确。

六、《条例》宣传教育培训与“问计于民”有机结合，发挥“第二研究室”功能

信访工作是送上门的群众工作，已经成为共识。当前，公安机关部分领导、民警认为“信访就是找麻烦”，谈“访”色变。其实这是对《条例》的误解，信访除了反映信访诉求外，还有对公安工作批评建议的功能。笔者在2011年《公安内参》曾经发表过《关于建立公安信访执法观测站的设想》，当下《条例》宣传教育培训可以借鉴。公安信访工作是衡量公安机关队伍建设和执法能力水平、反映民警执法办事效率、服务态度的“晴雨表”，也是联系群众的桥梁和纽带。就《条例》宣传教育培训工作中公安执法、公安队伍建设问计于民提出以下建议：一是实行执法问题分类登记制度。二是实行执法状况定期信访评估制度。三是推行轻微违法违纪信访提示制度。四是严重执法问题信访整改回复制度。五是根据信访分析开展突出执法问题专项整改制度。六是建立重大执法问题信访报告制度等。

《条例》的生命在于实施，实施的基础在于《条例》宣传教育培训，信访人、信访工作人员、领导信访工作的党组织成员、公安机关民警必须静下心认真学习，并根据《条例》的要求改进公安信访、公安执法工作。

（作者：谢平 四川省绵阳市公安局涪城区分局）