创新开展基层综合行政执法 扎实做好洪雅县乡镇改革“后半篇”文章

内容摘要：省委书记彭清华关于做好全省乡镇行政区划和村级建制调整改革“后半篇”文章的讲话精神下发后，洪雅县委县政府高度重视，创新开展了基层综合行政执法，特别是创新成立了片区综合行政执法分局，构建了“网格发现、镇级过筛、分局执法、划圆句号”的基层综合行政执法体系，受到省委肯定，《人民日报》、中央电视台聚焦报道。为了总结经验、找准问题、增强举措，洪雅县成立了以县司法局党组书记、局长王庆国为组长的课题组，开展深入调研，力求为全县乃至全市、全省做好乡镇改革“后半篇”文章提供有益参考。

关键词：洪雅县  综合行政执法  乡镇改革  “后半篇”文章

省委书记彭清华在今年2月3日全省乡镇行政区划和村级建制调整改革“后半篇”文章工作推进会上讲话强调：“乡镇推行综合行政执法有不少梗阻，‘九龙治水’是主要原因，‘后半篇’必须下决心疏通；要进一步优化整合执法力量和工作资源，加快形成‘一支队伍管执法’的强大合力”。洪雅县委书记宋良勇要求全县各级要认真学习贯彻彭清华书记讲话精神，扎实做好乡镇改革“后半篇”文章。在县委的统一部署下，洪雅县创新开展了基层综合行政执法，特别是创新成立了片区综合行政执法分局，构建了“网格发现、镇级过筛、分局执法、划圆句号”的基层综合行政执法体系，受到省委肯定，《人民日报》、中央电视台聚焦报道。为了总结经验、找准问题、增强举措，洪雅县成立了以县司法局党组书记、局长王庆国为组长，县委编办、县司法局、县综合行政执法局、县行政审批局相关责任人为成员的课题组，深入部分县级单位部门、乡镇开展了调研，力求为全县乃至全市、全省做好乡镇改革“后半篇”文章提供有益参考。

一、创新开展基层综合行政执法的做法成效

（一）构建基层综合行政执法新平台

一是构建片区分局平台。按照洪雅产业发展布局和地域地貌特点，将执法片区和行政区划适度分离，划分为洪柳新区、旅游景区、农业产业区3个执法片区，分别对应设立一分局、二分局、三分局，作为县综合行政执法局的派出机构。片区综合行政执法分局局长由片区中心镇党委书记兼任，副局长由片区驻地镇长兼任，办公室主任由县综合行政执法局在派驻各镇的工作人员中选任。执法分局主要负责制定分局执法工作长期规划、年度计划并组织实施，督促片区各镇综合行政执法工作开展。

二是构建乡镇办公平台。明确全县12个镇综合行政执法办公室主任由镇长兼任，副主任由分管领导兼任，落实1名专职副主任（股级）、2名以上工作人员。县级单位部门执法人员、镇执法人员进入综合行政执法办公室，具体负责细化分解全镇综合行政执法目标任务并及时实施，做好日常综合行政执法工作。镇综合行政执法办公室着力加强组织机构建设，明确责任，合理分工，形成主要领导亲自抓、分管领导具体抓、办公室协力参与的综合行政执法格局。

三是构建调度会议平台。建立片区综合行政执法调度会议制度，主召集人由县领导兼任，成员包括片区各镇联系县领导、片区综合行政执法分局局长、副局长、办公室主任。调度会议成员单位部门包括片区内站所及其县级主管单位部门、交警中队、电力、卫生等，成员单位部门根据工作需要参加调度会议、参与行政执法。通过调度会议平台统筹调度片区综合行政执法资源，协调成员单位部门开展片区综合行政执法活动，解决片区内重大综合行政执法问题。

（二）整合基层综合行政执法新力量

一是整合派驻工作力量。县综合行政执法局、县应急局、县林业局等3个单位直接派驻工作人员到全县12个镇，整合进入各镇综合行政执法办公室开展工作。县市场监管局、县自然资源局、县住建局等3个单位，每个单位分别派驻2名以上工作人员到3个片区综合行政执法分局，整合进入执法分局开展工作。各镇负责对派驻工作人员进行日常管理，对乡镇补贴、差旅等进行发放，逐步提高派驻工作人员福利待遇，确保“看得见人、管得住人、干得成事”。

二是整合单位部门力量。眉山市洪雅生态环境局、县交通运输局、县农业农村局、县文广旅局、县水利局、县卫健局、县经信局明确人员联系执法分局，指导片区执法工作。加强单位部门综合行政执法队伍素质建设，严格资格审查和持证上岗，注重业务指导，规范执法程序，完善执法文书，持续提升综合行政执法水平。对于重大、复杂、跨区域行政违法行为，统筹县级各单位部门执法力量开展综合行政执法，切合增强基层综合行政执法效能。

三是整合网格人员力量。以30户为参考确立2721个小网格，建立小网格员巡查发现制度，将小网格员全部纳入执法体系，开展日常巡查，宣传法律法规及相关政策。编印洪雅县基层综合行政执法网格巡查《工作手册》，确保小网格员人手一册，理清小网格员在部门领域中的工作职责，制作宣传小视频6个。发挥小网格“一员多用”的优势，坚持网格巡查早发现、早制止、早报告、早处理，破解“发现不了、发现不及时”等问题，有效打通常态联系服务群众“最后一米”。

（三）健全基层综合行政执法新机制

    一是健全考评考核机制。明确派驻人员编制关系由所在单位部门负责，人员提拔、任免、调（流）动等人事变动征求派驻镇或执法分局意见，工作经费配套下沉各镇。对派驻镇、执法分局人员绩效考核时，派驻各镇人员按派驻镇得分计奖，派驻执法分局人员按“就高原则”，根据片区各镇、所在单位部门最高得分计奖，再由执法分局和所在县级单位部门按60%、40%考核权重进行二次考核发放。对县级单位部门联系各执法分局人员绩效考核时，按50%权重二次考核后发放。

二是健全协同运行机制。建立健全综合行政执法工作日沟通记录、工作汇总表（周报表）等信息报送制度，办案人员每天、每周向执法分局报送各镇当日、当周执法事项。加强层级信息沟通，按照“分级负责、分类执行”的原则，建立“镇综合行政执法工作台账”，实行台账管理制度，规范执法事项管理。县综合行政执法局形成统一协调机制，联合执法分局与执法办公室，采取线上线下相结合的方式开展综合行政执法，推动基层综合行政执法有效运行。

三是健全法制审核机制。认真制定并坚决执行《片区综合行政执法分局行政执法决定法制审核制度》，加强和规范综合行政执法，切实维护公民、法人或其他组织的合法权益。对重大综合行政执法决定进行法制审核，通过行政机关负责人集体讨论，并在作出重大行政处罚、行政强制决定后15日内报县司法局备案。片区综合行政执法分局未经法制审核或者审核未通过的，不得作出行政执法决定，切实规范和重点强化基层重大综合行政执法决定法制审核工作。

（四）实现基层综合行政执法新目标

一是实现体系嬗变目标。基层综合行政执法体系由“九龙治水”逐步向“一支队伍管执法”嬗变，群众参与度大幅提升，群众提供案源线索比例高达60%。通过扩权赋能方式增加各镇行政权力，乡镇权责更加对等，基层综合行政执法人员增加77人，执法力量更加充实，基本实现“基层违法基层办，基层执法有人办”。按照“培训＋演练＋实战”的方式，针对行政执法概念、案件办案流程及要点等内容，组织小网格员、执法人员近1000人次开展业务培训和观摩学习。

二是实现分类处置目标。形成《洪雅县乡镇法定行政权力及责任清单目录》《洪雅县赋予乡镇县级行政权力及责任清单目录》《洪雅县委托镇、村（社区）行使的政务服务清单》。镇综合行政执法办公室对收集到的24项法定执法事项、县级单位部门赋予的30项执法事项、委托各镇行使的211项执法事项进行筛选，分类处置。各镇对法定行政权力和委托下放的行政权力，依法依规处理，对超出权力范围或能力范围的，及时提请执法分局按职权进行处理。

三是实现统筹调动目标。县综合行政执法局充分发挥统筹领导职能，片区综合行政执法分局充分履行综合调动职责，认真开展好每一项综合行政执法工作。对于重大综合行政执法事项，经主召集人同意，片区镇联系县领导、片区综合行政执法分局局长或副局长进行调动，保障各类执法事项按时完成。自今年4月3个片区综合行政执法分局陆续成立以来，共出动执法人员1000余人次，组织行政检查585次，发现违法违规行为261起，现场制止252起，处罚9起。

二、基层综合行政执法面临的困难问题

（一）专业素养有待进一步提高

部分执法分局人员和执法办公室人员还是“新手”，且个别人员尚未取得执法资格证，还不熟悉本单位部门法定执法事项和县级单位部门下放的执法事项，仍停留在遇到执法案件就找行业主管单位部门的惯性思维中。

（二）运行机制有待进一步优化

虽然建立了“日沟通”“周报表”等信息沟通和报送制度，但在实际运行过程中，执法分局和执法办公室未严格落实，未形成及时沟通的常态机制，有的在执法过程中程序不规范、文书质量不高，处罚效果不佳。

（三）日常管理有待进一步加强

按照《完善基层综合执法的工作方案》等文件精神，县级行政执法单位部门派驻执法分局人员名单已明确，但个别派驻人员还承担了机关工作任务，存在“两头跑”情况，执法分局及执法办公室管理还不够大胆、不够严格。

（四）保障措施有待进一步完善

综合行政执法记录仪、摄像机、服装等执法办案设备装备配置不全，不能满足 “三项制度”对综合行政执法提出的总体要求，不能确保基层综合行政执法全过程可回溯管理和重大基层综合行政执法决定法制审核全覆盖。

三、深化基层综合行政执法做好乡镇改革“后半篇”文章的对策建议

（一）坚持党的领导，全面贯彻决策部署

坚持以习近平法治思想为指引，认真贯彻中央、省委战略部署，全面聚焦市委赋予洪雅的“两山”转化示范县、绿色发展先行区光荣使命和发展定位，推动县第十五次党代会精神落地落实。坚持县委对全面依法治县工作特别是对全县基层综合行政执法工作的领导，充分发挥各执法分局驻地镇分管县领导为召集人的调度会议领导作用，统筹调度片区内各综合行政执法力量，通过党的坚强领导有效推进基层综合行政执法。坚持镇党委对执法分局和执法办公室的领导，各执法分局不断完善运行机制，抓住“关键少数”，压实党政主要负责人推进法治建设第一责任人职责。坚持党建引领，将派驻人员党组织关系转移到各镇党组织，引导派驻党员干部充分发挥党员先锋模范作用和在综合行政执法过程中的中坚力量作用。

（二）坚持权力下放，全面厘清职责边界

县推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组办公室深入调研，在充分听取单位部门和各镇意见的基础上，将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法权限赋予各镇，确保下放的权力“放得下”。各镇持续做好行政执法职权的落实和衔接工作，梳理下放的权责清单，进一步厘清镇与县级单位部门的职能职责边界，细化配套措施，确保下放的权力 “接得住”。县综合行政执法局充分履行对基层综合行政执法的统筹指导和综合协调职能，重点加强行政执法标准、规范的制定，配齐配强服装设备，确保下放的权力 “用得好”。县级各行政执法单位部门依照现行法律法规和职责准入制度，坚持“依法下放、宜放则放”的原则，逐步解决基层综合行政执法权责不对等的问题，不断健全动态调整机制。

（三）坚持学练结合，全面提升素质能力

按照“谁主管、谁培训”的原则，坚持以学代练、以练促学，对下派各镇的工作人员轮流选派到县级主管单位部门熟悉执法业务，更好更快地掌握办案流程和信息报送等制度。定期组织开展执法现场观摩学习、执法案卷评比评查等岗位练兵和有奖执法技能“大比武”活动，鲜明政治过硬、实干实绩、群众公认的用人导向，不断提升执法工作人员积极性。认真落实行政执法工作考评制度，把各镇执法办公室运行、执法案件办理情况纳入考评范畴，特别是加强对行政执法“三项制度”贯彻落实情况的考评，通过考评促进执法水平的提升。鼓励符合条件的镇干部参加法律知识考试取得行政执法资格证，逐步提高执法分局和执法办公室工作人员持证率，着力打造一支高素质的基层综合行政执法队伍。

（四）坚持监督制约，全面保障依法执法

加强县、镇两级全覆盖的综合行政执法协调监督工作体系建设，强化全方位、全流程监督，推动严格规范公正文明执法逐渐成为基层综合行政执法更为全面的目标要求。县人大及其常委会、县纪委监委、县人民检察院按照法定职权和程序，对各镇实施的行政执法行为进行监督，有效避免和防止出现执法不作为、乱作为、选择性执法、逐利性执法等违纪违法行为。县司法局切实履行好行政执法监督职责，每半年对行政执法单位部门的行政处罚、行政强制决定公示和重大案件的备案等情况进行全县通报，提高办案质量，全力推进法治政府建设。县综合行政执法局进一步完善基层综合行政执法投诉举报和处理机制，加强监督基层“小微”权力运行，广泛接受社会和群众监督，保障基层综合行政执法工作高质量发展。

今后五年，是开启全面建设社会主义现代化洪雅新征程的重要五年，洪雅县各级党委政府和广大基层综合行政执法人员，要深入学习和全面贯彻省委书记彭清华讲话精神，进一步创新基层综合行政执法，以更高站位、更实举措做好乡镇改革“后半篇”文章，努力为洪雅建设“两山”转化示范县、绿色发展先行区提供坚强有力的法治保障。

（课题组组长：王庆国，洪雅县司法局党组书记、局长。课题组成员：曹洪，洪雅县机构编制电子政务与研究中心副主任；肖琴，洪雅县司法局行政复议与应诉股股长；黄琪，洪雅县司法局普法与依法治理股股长；陈松，洪雅县综合行政执法局法制股股长；罗智，洪雅县行政审批局工作人员；欧良红，洪雅县司法局法治调研与督察股工作人员；王玉祥，洪雅县司法局办公室工作人员）