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【内容摘要】中国现行的行政非诉执行制度发端于改革开放之初，最后由行政诉讼法对人民法院的一般性司法制度进行规范。近年来，人民法院受理的行政非诉执行案件在行政诉讼司法实务中占比较重。本文以一基层检察机关为例，分析检察机关在开展行政非诉执行检察监督时，存在法律规定不明确、监督力量匹配不足、监督质效不明显等问题，并提出了完善法律法规、配齐配强监督力量、转变检察监督理念、把握监督环节重点、深化检察监督实效的建议。
【关键词】检察监督 非诉执行 对策建议
近年来，人民法院受理的行政非诉执行案件在行政诉讼司法实务中占比较重，检察机关加强行政非诉执行监督势在必行。自全国检察机关开展行政非诉执行监督专项活动以来，对行政非诉执行活动的监督已经成为基层检察院做实行政检察工作的突破口，本文以泸州市纳溪区人民检察院为例，试图从基层检察院办理行政非诉执行监督案件的实践中分析其存在问题，提出解决存在问题的建议，以期更好的探索和构建行政非诉执行监督制度体系，推进行政非诉执行监督工作良性发展。泸州市纳溪区人民检察位于四川南缘、长江与永宁河交汇处，现有政法专项编制42人、事业编制7人、工勤编制5人，所在辖区幅员面积约1150.22平方千米，辖10个镇、3个街道，辖区户籍总人口为463060人，是我国西部典型的基层检察院。 [2] 2018年1月至2021年7月，泸州市纳溪区人民检察院共计办理行政诉讼监督案件为19件，其中15件为行政非诉执行监督案件，占比高达78.95%，已成开展行政诉讼监督工作的主要任务，共制发个案检察建议 19份，类案检察建议 1份，均得到采纳回复。
一、行政非诉执行检察监督的概念、范围及意义
行政非诉执行检察监督，是指人民检察院依据人民检察院组织法的授权和行政诉讼法的规定对人民法院行使行政非诉执行职能活动的监督。一方面，监督人民法院履行行政非诉执行职能中，在受理、审查和采取强制执行措施的司法活动是否违法；另一方面，在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，依照法律规定制发检察建议予以监督纠正。
行政非诉执行检察监督具有不可替代的作用，主要体现在：（一）实现宪法和人民检察院组织法对人民检察院的法律属性定位，全面履行人民检察院的法律监督职能。宪法和人民检察院组织法规定，人民检察院是国家的法律监督机关。人民检察院组织法规定的法律监督职权中，有两项包含行政非诉执行监督，即对诉讼活动的法律监督和对判决、裁定等生效法律文书执行的法律监督。行政诉讼法规定，行政非诉执行是人民法院行政诉讼执行活动的重要内容之一，属于行政诉讼活动的组成部分，故属于人民检察院行政检察监督的范围。（二）保障人民法院依法、公正、高效履行行政非诉执行职能，保护作为被执行人的公民、法人和其他组织的合法权益。现行法律将行政决定的强制执行权赋予人民法院，就是要让人民法院对行政决定的合法性、合理性进行审查，阻止违法的行政决定损害力继续存在，从而保护公民、法人和其他组织的合法权益。但在现行的法治运行环境下，法院、法官违法、错误地行使行政非诉执行权的情况难以完全避免。因此，法律赋予人民检察院行政非诉执行检察监督职能，加强对法院、法官依法、公正行使行政非诉执行权进行监督，对保护公民、法人和其他组织的合法权益又增加一道防线。（三）防止行政机关及其公职人员滥用职权，推进法治政府建设。人民检察院履行法律监督职能中，对人民法院就行政非诉执行案件作出的准予执行或不准予执行的裁定进行审查时，必然一并审查行政机关所申请法院执行的行政行为的合法性。若发现行政机关作出的行政决定违法而人民法院仍裁定准予执行的，在向人民法院提出检察建议予以纠正的同时，亦要制发检察建议发送行政机关予以纠正。检察机关的这种监督无疑有利于防止行政机关及其公职人员滥用职权，推进法治政府建设。（四）支持公民、法人和其他组织依法维权，促进行政相对人守法和依法履行法定义务。当事人申请检察机关对行政非诉执行监督的理由，无非两种情形，一是人民法院审查作出的裁定损害其合法权益，二是行政机关作出的行政决定损害其合法权益。因此，检察机关不论是对人民法院的监督，还是对行政机关的监督，均是支持公民、法人和其他组织依法维权，促进行政相对人守法和依法履行法定义务。（五）防范和化解社会矛盾，推进和谐社会、法治社会建设。人民检察院在开展行政非诉执行监督工作中，将实质性化解行政争议贯穿于办案环节，发挥防范和化解社会矛盾，推进和谐社会、法治社会建设的功能和作用。
二、当前行政非诉执行检察监督工作存在的问题
自最高人民检察院开展行政非诉执行监督专项活动以来，全国检察机关尤其是各地基层检察院均结合当地实际，不同程度开展行政非诉执行监督专项活动。以泸州市纳溪区人民检察院为例，该院在开展行政非诉执行监督专项活动中，通过走访行政机关、走进企业、走入基层群众等方式，扎实开展行政非诉执行工作，并发现以下问题。
（一）人民法院方面
1.存在严重超期情形。非诉执行案件基本上系基层人民法院执行，由于基层人民法院案多人少，执行难问题长期存在，加上行政非诉执行案件的申请人系行政机关，其要求执行的愿望没有作为自然人的执行案件的申请人强。有的行政机关递交申请就了事，有的行政机关得到准予执行裁定就了事，不加强跟踪催促人民法院执行，案件一裁了之或一申请了的现象普遍存在。
2.存在未向被申请人送达准予强制执行裁定情形。行政非诉执行准予执行裁定书，如同行政诉讼中的判决书和裁定书，涉及行政管理相对人的实体权益，当事人应当享有知晓权，人民法院作出准予执行裁定后，应当将裁定书送达当事人。但实践中，人民法院往往未将准予执行裁定书送达行政管理相对人，一定意义上损害了当事人的合法权益。
3.人民法院因绩效考核为追求结案率而虚假结案。近年来，各个单位实行绩效考核以助推工作发展呈现了许多工作亮点。但由于过度追求绩效考核，一些部门脱离实际下达绩效考核指标，导致被考核部门完不成绩效指标的前提下，弄虚作假。如，法院受理的执行案件数量逐年增大，法院执行部门被考核指标中的结案率一项任务较重，与执行案件客观实际不符。为了完成绩效考核指标，执行法官在执行案件中采取虚构当事人撤回申请、伪造结案通知书等，使不能结案作形式上的结案处理。
（二）人民检察院方面
1.法律规定不明确。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求检察机关在履行监督职责中发现政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应当监督其纠正；《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》规定，检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。但是目前行政诉讼法等法律法规并未明确规定，检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，可以监督其纠正。实务中，对于检察机关履行职责中，发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，依照什么法律、什么条款制发检察建议等进行督促其纠正仍处于空白。因此，目前检察机关对行政行为的监督仍处于无法可依的境地，无法全面拓展这项业务。
2.检察监督力量不足。行政非诉执行检察监督，一方面要监督人民法院履行行政非诉执行职能中在受理环节、审查环节、采取执行措施环节是否依法、公正履行职责；另一方面，要监督行政机关作出行政决定是否合法、合理。目前司法责任制改革后，基层检察机关大多数民事、行政、公益诉讼三合一，三大检察由一个部门的几个人承担，行政检察没有专门机构和专职人员，应付日常事务都显得捉襟见肘，很难做实做强。加上行政法律法规、行政执法标准等法律知识庞大而繁杂，基层检察院从事行政检察工作人员知识贫乏，导致行政非诉执行检察监督工作很难有新的突破和作为。
3.检察监督质效不明显。当前，检察建议普遍存在监督刚性不足问题，影响法律监督的质效。同时，对于法院、行政机关存在的部分不规范问题，与其系统的整体管理、体制相关，不是一份检察建议即可解决，这需要被建议单位根据法律法规规定逐步完善、并走向规范。
三、完善行政非诉执行检察监督的建议
为加强对行政非诉执行案件的监督，有效维护社会公共利益、促进依法行政、规范非诉执行活动，拟提出如下对策和建议，以助推该项工作落实落地。
（一）完善检察监督立法。建议人大常委会在修订《行政诉讼法》《行政强制法》《行政处罚法》等相关法律时，将人民检察院对行政行为监督的范围、条件、情形、方式以及行政机关对检察监督中检察建议、纠正违法通知书等的办理、回复、整改、落实等用具体的法律条文予以明确，使人民检察院在行政非诉执行检察监督中，更好地依法监督、依法办案，维护社会公共利益，有效推进法治政府建设。
（二）配强检察监督力量。检察机关也要加强内部机构调整，逐步实现基层人民检察院民事、行政、公益诉讼三大检察单列，配齐配强人员和制度，使行政非诉执行检察监督工作有专门机构、专职人员具体负责，有利于四大检察全面协调充分发展。同时，加强行政法学人才的引进，着力培训现有的行政检察人员，努力提高从事行政非诉执行检察监督工作人员的专业素质，增强监督力度和实效。
（三）把握监督环节重点。检察机关要把行政非诉执行监督作为重要抓手，作为解决基层院行政检察监督发挥不足的突破口。在法院受理环节，紧紧围绕《行政强制法》第五十六条规定和最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释第一百五十五条规定的条件进行监督；在法院审查环节，紧紧围绕《行政强制法》第五十八条规定的情形和最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释第九十三条规定进行监督；在法院执行实施环节，紧紧围绕行政诉讼法及司法解释和最高人民法院关于执行工作的相关规范，重点监督是否超期未执行、财产查控、处置措施是否违法和终结本次执行程序、执行和解以及罚款、拘留是否违法等等；在行政执法环节，目前法律框架下，检察机关对行政执法监督主要限于行政机关怠于申请行政非诉强制执行和人民法院裁定由行政机关执行而行政机关未及时执行这两种情形，办案中一旦发现检察机关应当依法监督。检察机关在行政非诉执行监督过程中，应重点审查行政机关在申请人民法院强制执行前，是否以书面方式履行了催告程序，是否明确了履行的方式及期限等；法院在行政非诉执行中是否侵害了被执行人的合法权益，是否损害国家利益和社会公共利益，是否及时履行了告知程序，在特殊情况下法院是否听取了被执行人和行政机关的意见等。若发现执行程序不规范等情形，应及时立案审查，并向相关单位提出检察建议。同时，加强跟进监督，对提出的检察建议要跟踪落实、跟踪问效，努力把每一件检察建议做到有刚性。
（四）转变检察监督理念。坚持以办案为中心，切实做到“在办案中监督，在监督中办案”，坚持双赢多赢共赢目标，确保执法公平司法公正。在办理案件和提出检察建议的同时，加强与人民法院、行政机关的联系沟通，会商解决存在的具体问题，针对部分行政非诉执行不规范问题及时按要求补充完善，对不应作出行政非诉执行的裁判文书及时下架，对符合规定可以取消失信被执行人名单的及时取消，确保人民群众和企业的合法权益。同时，积极建立健全信息通报、联席会议、衔接配合等工作机制，推动提高公正司法和依法行政水平，切实推动行政强制执行体制机制不断完善。
（五）深化检察监督实效。积极参与社会治理，把深化行政非诉执行监督与促进社会治理体系和社会治理能力现代化、法治化结合起来。针对个案的办理，要认真做好涉案群众和企业的安抚工作，善于审时度势，及时及早发现不良苗头，并提前介入妥善处置。同时，着眼于个案背后的共性问题，对于行政机关履职过程中的风险隐患剖析研判，对监督工作中发现的社会治理方面存在的问题和漏洞，深入查找原因，研究对策建议，向有关部门提出加强社会治理的检察建议。此外，应加强行政非诉执行领域的行政争议实质性化解工作，整合审判机关、检察机关、行政机关和社会组织的力量，多措并举，多管齐下，化解行政争议，保护当事人合法权益，维护社会和谐稳定。
[1] 李飞，男，1978年10月出生，泸州市纳溪区人民检察院，党组书记、检察长；罗文，男，泸州市纳溪区人民检察院，第二检察部员额检察官；杨涛，男，泸州市纳溪区人民检察院，四级检察官助理。
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