大型群众性活动安全监督管理相关问题研究

【内容提要】在大型群众性活动安全监督管理中，凸显国家治理贡献公安力量。周杰伦西安演唱会上对警察说“滚”，从另一个角度看要求警察“退出”应当由承办单位承担的场内秩序的维护现场，但他忽略了公安机关对整个群众性活动监督管理职责。当前的主要问题包括：职能严重错位、承办方严重违法、安全隐患严重、安全标准缺乏、法律“打白条”现象突出。根据问题分析和法律研究建议：大胆说“不”，对未经许可的大型群众性活动“零”容忍，敢于对政府举办的大型群众性活动严格执法亮剑，对不符合安全标注的说“不”，公安机关主动介入，认真履行安全监督的行政指导责任，积极探索群众性大型活动市场化运作模式回归《条例》安全责任规定。

【关键词】大型群众活动    安全   监督管理

十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出了治理能力现代化的奋斗目标，在中国治理的伟业中如何贡献公安力量值得深入研究。近年来，随着社会经济的发展和文化生活的提高，我市文体、商贸、重大节庆纪念等各类大型群众性活动（以下简称“大型活动”）举办频繁。这类活动的举办，很大程度上提升了我市的知名度，推动了经济的繁荣、发展和社会主义精神文明建设。作为大型活动的主管部门之一的公安机关，在大型群众性活动安全监督管理中，如何凸显国家治理贡献公安力量值得思考。公安机关必须在法律框架内，认真履行安全监督的行政指导责任，积极探索群众性大型活动市场化运作模式回归《条例》安全责任规定，确保活动不出现任何安全问题。

周杰伦西安演唱会上，因现场民警将歌迷高举影响其他观众的灯牌扔掉，在台上的周杰伦看到后出声制止，“你不要丢我歌迷的灯牌，有没有听到？你要控制秩序你把她灯牌丢掉干嘛？你给我滚出去”。事件发生后全国舆论一片哗然，就连央视等中央媒体也予以关注。笔者作为基层公安机关一名法制民警，认为我们不要只关注一些表面的问题对周杰伦口诛笔伐，而是应当从事件背后得到那些启示，应当冷静分析和研究公安机关如何依法履行大型群众性活动安全监督管理职责。

一、当前大型群众性活动安全监督管理面临的问题

活动项次逐年增多，规模日益扩大。据统计，近几年来鞍山地区承办的大型活动逐年增多。对某地三年的数据研究：第一年75项100余场次，第二年年86项150余场次，第三年124项300余场次。其中，奥运火炬传递、中超足球职业联赛、千山旅游节等较大规模的活动有88项。活动种类由过去单一的文化体育活动，趋向于文化、体育、商贸、展览、节庆、旅游综合一体的形式，跨政治、经济、商业、人文等多个领域。举办单位为扩大社会影响和追求经济利润最大化，不惜拆巨资搞形式多样、内容丰富、项目繁多的大型活动，使活动规模越来越大，参与群众越来越多，一般广场文化活动少则5、6千人，有的上万人，甚至数万人参与。活动数量的增多和规模的扩大，使公安机关保卫工作投入的警力也随之大增，有的趋于连续作战，一个活动还没有结束，另一场活动已经开始，公安民警趋于疲劳应战状态。综合分析，大型活动安全监管主要存在以下问题：

（一）职能严重错位：公安唱“安保”独角戏

受制于目前的机制和体制障碍，为了做好大型活动的安全保卫工作，承办单位特别是由政府组织举办的大型活动，往往活动内容多、范围广、时间长、要求高，同时，认为公安机关是政府职能部门，都要求投入大兵力作战，不计成本。更由于传统观念影响，不光是各级政府从对安全保卫工作交给公安机关负责比较放心，相对政府成本也较低，就是公安机关也自然养成了用公安民警“可靠”，社会力量“无法依靠”的片面认识，形成了一家包揽的工作模式，与市场不接轨，相对比较封闭，使得原本就十分紧张的警力，更加捉襟见肘，运作成本不断提高，公安基层单位和民警难以招架。另外，由于过多的活动，使执勤民警也会产生老一套、厌烦情绪，增加公安机关内部管理压力和成本。以民俗活动为例，根据《宪法》规定，宗教信仰自由的主管部门是政府的宗教工作部门；而一些地方因“打民俗文化经济牌”，又将民俗文化活动交由政府的商务、旅游部门管理；从文化的角度，民俗文化又可以交由文化部门管理；从民俗和社会事务角度，亦可由民政部门管理……究竟该确定谁是民俗文化活动的主管部门，至今法律明文规定。基于这种谁都可以管，又谁都不能管的“扯皮”状态，民俗文化活动成了“不管地带”、“失控失管区”、“管理的真空”。然而，因民俗活动具有群众聚集、治安事件偶发、宗族行动等特点，公安机关从关注民生，维护社会治安秩序角度出发，又不得不介入。笔者从2008年以来每年春节在民俗活动执勤现场疏散数万名群众的工作中，主要见到的是公安机关人民警察的身影。从目前民俗文化活动看，活动引发的治安事件复杂且不便于处置，有因祭祖引发山火、有因宗族分争大动干戈，也有民俗活动发生群死群伤，还有在民俗活动中械斗扰乱治安秩序，甚至可能局部骚乱。民俗文化活动在给民众带来欢乐、给地方经济发展带来机遇的同时，给公安机关治安管理工作带来了巨大的压力。民俗活动是堵还是疏，答案是肯定的，即以疏导为主。从世界各国的作法和我国对法定假日调整看，主张对民俗文化以疏导为主，并期望活动健康发展。然而，现实是更多的民俗活动由于无主管部门、无主办人、无承办机构，公安机关在维护民俗活动治安秩序中常常是“唱独角戏”，处于孤军无援的境地。民俗活动执勤现场，公安机关领导及民警在惊恐中维护民俗活动群众安危。

（二）承办方严重违法：不按规定报请许可审批

《行政许可法》是对所有行政许可的法律规范，行政机关、申请行政许可方都应具有约束力。按照国务院《大型群众性活动安全管理条例》（以下简称《条例》）的相关规定，大型群众性活动预计参加人数在1000人以上的，由县级以上公安机关实施许可，主办部门应在活动举办日20日前提出许可申请。但实际工作中一些承办单位特别是政府下属有关部门事先不报，到了活动举办日前才仓促申报或“通知”，有的甚至根本不申报，导致公安机关根本没有时间进行风险评估和论证，无法进行事前安全检查，必要的安全保卫措施无法得到全面落实。

（三）安全隐患严重：承办单位安保工作责任、措施落实不到位，安全隐患突出

一些部门举办大型活动，重经济利益和外在形式而轻安全责任，错误地认为安保工作就是公安机关一家的事，对公安机关的意见不理不睬，或者阳奉阴违。表现在，大型活动举办的时间和地点选择不当，对活动可能参加的人数以及可能出现的险情估计不足，对演出场地通道、观众入口处不符安全要求，同时缺乏内部管理，工作人员不到岗到位，各类无关人员过多，导致存有众多的安全隐患，极易发生安全事故。

（四）安全标准缺乏

周杰伦西安演唱会，歌迷举灯牌是否属于安保人员可以制止的行为？就目前的法律规定看，没有明确规定。大型群众性活动安全标准是什么？需不需要制定一定标准？没有人回答。因为没有基本的标准，承办单位往往会认为公安机关在安全许可时故意刁难，公安机关监督管理也缺乏底气，执勤民警依法履行职责会反被周杰伦类人曲解，更关键的是发生重大事故后因责任不清民警往往成了“冤大头”被问责追究。

（五）法律“打白条”现象突出

法律除具有教育、引导功能外，其中最关键的作用在于对违法行为的惩戒。有人认为我国法律规定了对群众文化活动治安管理违法行为的处罚，但真正在执法活动中有许多“不能为”、“不敢为”的现象。笔者多次对农民祭祖引发山火的治安事件感到毫无能为，因为法律主要针对故意损毁财物行为予以调整。在公民自发性的民俗活动（如“赶会”、“祭山神”等）中，没有组织者，公安机关很难掌控复杂的治安局势，出现事故根本无法依法追究责任。由于无人组织，资金来源渠道狭窄，民俗文化活动场所设施存在重大安全隐患。一些民俗活动场所根本没有安全设施，不具备接待（承受）众多善男信女的安全环境。多年来的春节民俗活动执勤期间，笔者目睹了不同寺院为争信者而发生争执，甚至还将公安机关设置的安全疏散通道标志擅自撤掉。执勤民警在民俗活动现场执勤由于没有法律保障，很不利于公安机关对场所实施治安管理和依法行使安全监督职责。就全国而言，民俗文化活动目前尚处于无序状态，公安机关对违法行为失控、失管，必将发生许多伤害群众的事故。以《大型群众性活动安全管理条例》第二十条“承办者擅自变更大型群众性活动的时间、地点、内容或者擅自扩大大型群众性活动的举办规模的，由公安机关处1万元以上5万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得。未经公安机关安全许可的大型群众性活动由公安机关予以取缔，对承办者处10万元以上30万元以下罚款。”为例，很难对承办者实施处罚，公安机关取缔大型群众性活动根本不现实。由于法律对民俗文化活动许可部门不明确，出现了安全许可代替了民俗文化活动许可的怪现象。笔者认为，民俗文化活动的主管部门对文化活动许可，不应公安机关以安全许可代替。

（六）强烈的群众性活动需求与法律规范滞后日渐明显，公安机关处于十分尴尬的执法环境

2007年12月24日，根据全国民众对民俗需求国务院对《全国年节及纪念日放假办法》修订并发布，从国家层面对过年、端牛、中秋、清明等中国民俗文化成果予以固定。1999年11月18日公安部第44号令《群众性文化体育活动治安管理办法》明确了游园、灯会、花会、龙舟会等民间传统活动为“群众文化体育活动”。2007年9月14日国务院第505号令《大型群众性活动安全管理条例》将游园、灯会、庙会、花园、焰火晚会等活动界定为“群众性活动”并设定了大型群众性活动的安全行政许可制度。从目前我国的法律、法规、规章看，将公安机关推向了民俗文化安全责任的风口浪尖，可谓责任重大。同时，我们不难看出政府其他职能部门责任不清，以《大型群众性活动安全管理条例》第四条为例，其他部门指哪些部门，行政法规本身可以明确而未明确。警察，不是万能，如果缺泛一种合力来维护民俗活动治安秩序，是万万不能的。

（七）大型群众活动缺乏相关法律支撑

《大型群众性活动安全管理条例》第二条明确规定大型群众性活动，是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的下列活动：包括体育比赛、演唱会、音乐会、展览、展销、游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会以及人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动。从这些规定看，大型群众活动跨政治、经济、商业、人文等多个领域，涉及到多个部门的法律规定，涉及到多个部门执法问题，公安机关对大型群众活动的安全监督管理需要这些活动的法律支撑。但从目前大型群众活动实践情况看，主管部门的监督管理严重缺失，大有公安机关的安全许可替代主管责任的趋势。

二、大型群众性活动安全监督管理的法理分析

《条例》在第二章专门就“安全责任”进行规定，确立大型群众性活动安全责任制度：明确安全责任是维护大型群众性活动安全的前提。《条例》在明确大型群众性活动安全管理原则和管理体制的同时，还重点对有关主体的安全责任作了以下规定：一是，明确规定了大型群众性活动承办者的责任，包括：承办者对其举办活动的安全负责，承办者的主要负责人为大型群众性活动的安全责任人；承办者应当制定大型群众性活动安全工作方案以及大型群众性活动安全工作方案应当包括的内容；承办者在安全设施、安全教育、安全检查、应急救援等方面的具体责任。二是，明确了大型群众性活动场所管理者在场所安全保障方面的具体责任。三是，明确了公安机关应当履行的职责，主要是：审查并实施安全许可；制定安全监督方案和突发事件处置预案；对活动场所及安全工作的落实情况进行监督、检查，责令整改安全隐患；查处违法犯罪行为，处置突发事件等。

从这些法律规定看，安全责任由三部分组成：承办单位、场所管理者、公安机关，且划分层次清楚、责任明确。

（一）承办单位应当主动申请

《行政许可法》第二十九条明确规定“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请”。承办单位主动向公安机关提出申请是大型群众性活动的前提，没有主动申请就违反法律规定。目前，不少承办单位于法律不顾，不依法提出申请。公安机关可以根据《条例》第20条第二款“未经公安机关安全许可的大型群众性活动由公安机关予以取缔，对承办者处10万元以上30万元以下罚款”的规定依法对承办单位予以处罚。同时《营业性演出管理条例》规定“在公共场所举办营业性演出，演出举办单位应当依照有关安全、消防的法律、行政法规和国家有关规定办理审批手续，并制定安全保卫工作方案和灭火、应急疏散预案。

（二）承办单位提出申请时应当诚实守信

《行政许可法》第三十一条规定“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责”、《条例》第十三条规定“承办者应当在活动举办日的20日前提出安全许可申请，申请时，应当提交下列材料：（一）承办者合法成立的证明以及安全责任人的身份证明；（二）大型群众性活动方案及其说明，2个或者2个以上承办者共同承办大型群众性活动的，还应当提交联合承办的协议；（三）大型群众性活动安全工作方案；（四）活动场所管理者同意提供活动场所的证明”。同时在《条例》第十五条明确“对经安全许可的大型群众性活动，承办者不得擅自变更活动的时间、地点、内容或者扩大大型群众性活动的举办规模”。

（三）承办单位负责安全工作方案的制定

长期以来，公安机关在大型群众性活动中越俎代庖主动代替制作《安全保卫方案》。《条例》第六条对承办方制定安全保卫方案提出了九个方面的具体内容，同时在《条例》第十一条对承办单位提出明确要求：“承办者合法成立的证明以及安全责任人的身份证明”、“大型群众性活动安全工作方案”。

（四）承办单位负责安全工作方案的具体实施，配备专业保安人员以及其他安全工作人员

周杰伦西安演唱会上，民警执勤本身就是目前十分普遍的现象，承办单位“配备专业保安人员以及其他安全工作人员”根本没有落到实处。从法律规定看，不是要求公安机关人民警察承担全部安全任务，而是承办单位根据自己的方案配备（花钱聘请专业的保安公司）安保和其他安全人员。

（五）大型群众性活动的场所管理者同样承担安全责任

从基层执法情况看，承办单位、场所管理者、公安机关在场所安全问题上往往责任不清。大型群众性活动的场所管理者具体负责下列安全事项：（一）保障活动场所、设施符合国家安全标准和安全规定；（二）保障疏散通道、安全出口、消防车通道、应急广播、应急照明、疏散指示标志符合法律、法规、技术标准的规定；（三）保障监控设备和消防设施、器材配置齐全、完好有效；（四）提供必要的停车场地，并维护安全秩序。

（六）大型群众性活动参与人的安全责任

周杰伦西安演唱会上，歌迷高举灯牌影响其他观众的行为本身就是一种违法行为。《条例》第九条对参加大型群众性活动的人员应当遵守的规定予以明确，承办单位、场所管理单位应当根据法律规定对参与活动人员提出安全须知要求。当然，笔者没有对包括周杰伦在内的演艺界人士是否知道《条例》进行研究，但至少他们应当至少要算群众性活动参与者，同样应当遵守“游戏规则”（安全责任）。

（七）公安机关行政许可审查

行政许可审核部门主要审核下列内容：是否超过群众性活动行政许可范围；是否超过《条例》规定的行政许可期限；行政许可申请人提交的材料是否符合《条例》规定；提交审核材料是否齐全；承办人是否进行了现场许可检查；承办人制作的执法文书是否符合规定。需要特别注意的是，公安机关在审查中，可以对不符合安全条件的情形，依法不予许可。

（八）公安机关具体安全任务：场外治安秩序维护，监督安全保卫措施落实情况

《条例》第十六条规定，“对经安全许可的大型群众性活动，公安机关根据安全需要组织相应警力，维持活动现场周边的治安、交通秩序，预防和处置突发治安事件，查处违法犯罪活动”。从该规定可以看出，大型群众活动场馆内由承办单位承担主要安全保卫工作，场馆管理者对场所安全负责，公安机关对场馆外围治安负责。

从上述法律分析看，我国法律对大型活动安全责任规定是清晰的。

三、大型群众性活动安全监督管理对策建议

周杰伦西安演唱会上对警察说“滚”，从另一个角度看要求警察“退出”应当由承办单位承担的场内秩序的维护现场，但他忽略了公安机关对整个群众性活动监督管理职责。安全保卫工作是成功举办大型群众活动的重要组成部分，营造安全稳定、和谐有序的区域治安环境，则是成功举办的重要保障，因此，作为公安机关必需将安全保卫工作放在活动的头等位置，进行综合的、全面的部署和组织，以期达到“以稳定为中心，确保安全顺利，不出任何大小事”的安全保卫目标。根据前边分析和研究，对大型群众性活动安全监督管理对策建议：

（一）大胆说“不”，对未经许可的大型群众性活动“零”容忍

举办大型活动须严格履行安全许可制度，即对要求举办大型活动的单位、部门和法人组织，须严格按照有关的法律、法规和条例规定予以依法审查审批，这是从源头上控制大型活动规模过大和数量过多的直接办法，也是减轻大型活动安保压力的最好办法，同时，更是规范大型活动安保工作最为有效的捷径。

（二）敢于对政府举办的大型群众性活动严格执法亮剑

依法治国，核心是依法行政、依法治理行政权。各级人民政府、政府各有关部门非直接举办大型活动必须先行报请政府审核，由同级政府办公厅（室）核发审查批准文件后，持批准文件于活动举办日的20日前向公安机关提出安全许可申请。对未经政府审核批准的大型活动，公安机关一律不予服务；擅自举办的，由公安机关予以取缔，综合执法部门配合，公安机关并依法予以处罚。对于县级以上各级人民政府、国务院部门直接举办的大型群众性活动的安全保卫工作，公安机关要及时与主管部门沟通协调，落实安全保卫工作。

（三）出台大型群众性活动安全标注，严格审查审批，对不符合安全标注的说“不”

目前，由于没有对承办方、场馆管理者、参与者在大型群众性活动中（场馆内）安全责任标准，致使公安机关监督不到位、有关方面有恃无恐。公安机关可以根据《条例》的授权，协调相关部门研发《大型群众性活动安全保障标准》。

（四）对大型活动的审查审批必须严格

按照有关法律、法规和条例执行，必须按照有关程序进行，任何单位、任何个人不得在没有批准的情况擅自组织大型活动。作为拥有审批权的政府有关部门，对下属单位组织的大型活动要严格把握；对民间或其它单位组织的大型活动要依法审查审批；对临时组织的大型活动更应从严审查审核。政府有权作出对大型活动审查审批的机关在作出决定后应及时通知公安机关，以便使公安机关能根据工作情况适时作出调整和安排，尽早作出在安全保卫方面的应对方案。

（五）公安机关主动介入，认真履行安全监督的行政指导责任

公安机关应根据政府的指令、有关部门或大型活动组织者的请求，派出相关人员提早同组织大型活动的单位共同就安全保卫工作进行宏观的安排部署。在大型活动开始前，公安机关应根据当时的工作任务、社会治安状况、警力情况对大型活动安全保卫工作作出总体部置，以便使公安机关能做到早准备、早部署、早行动。对超出公安机关可能无力担负的安全保卫工作，公安机关应协同大型活动的组织者考虑压缩活动规模或考虑其它保卫手段，以便使大型活动的安全保卫工作掌控在公安机关的控制之下。大型活动的安保方案是在安保指挥机构领导下，由活动承办方的具体设计和谋划，是指导、协调、落实安保工作要求的具体文件。公安机关在审查方案时必须通盘策划，过细准备，超前预设，多次演练，从而保证方案有针对性、现实性和可操作性。《方案》的内容应包括：指导思想、组织领导、职责任务、安保措施、安保力部署、工作要求、政策纪律以及各类突发事件的预防与处置手段、注意事项等等。各类安保预案一旦形成，公安机关要提前组织多次实地演练，通过练指挥、练协同、练动作、练战术，使每一名指挥员、每一名安保人员熟知岗位、熟知职责、熟知任务、熟知程序、熟知要求，在反复演练中达到烂熟如心，应付自如。

（六）积极探索群众性大型活动市场化运作模式，回归《条例》安全责任规定

随着市场化的推进，在大型活动的安保工作中，公安机关不能大包大揽，承办单位不能一推了之，保安公司也不能没有市场，因此，必须扭转思路，大胆创新，提高保安队伍的保卫工作水平，将大型活动的安保工作不断向保安化、市场化迈进。对纯商业性的文体商贸活动，如文体、旅游、各类商业展览展销、招生招工等工作，由保安公司直接与主办单位签订合同，按标准收取费用；对公益性的大型活动，如残联、工会等部门组织的公益性活动，由公安机关调动保安队伍免费服务。这样，不仅顺应了大型活动安保工作市场化运作的要求，而且也符合公安机关对保安工作的监管要求，确保了对保安队伍调动得了、指挥得动、控制得住，为社会所用。规范的保安力量投放机制。在安保力量配置上，采取民警、保安和工作人员相结合的方法，比例视安保方案级别而定。安保工作从传统的投入大量警力维护秩序、定点看守，转变为监督检查、处置案件和突发事件，少用警力，多用保安力量。活动举办前，保安公司派专人全面掌握活动总体安排，认真勘查活动现场，合理确定安保人员数量，在征求客户和公安业务主管部门意见的基础上，制定具体的安保工作方案，经公安机关审批后实施。采取逐步推进的办法。因此要采取逐步推进的办法，通过一个过渡期，逐步完成从政府包揽到市场运作的转变，充分运用保安力量做好现场安保工作，解放警力。建议分三步：一是以公安为主，每次保卫先交一部分由保安公司来承担，指导保安公司在工作实践中积累经验、壮大力量。二是以保安为主，公安为辅，促进保安力量进一步发展壮大。三是全部交由保安公司承担，公安机关履行监督、指导职责。

（七）将大型活动安全监督管理纳入国家治理体系建设

党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”、十九届四中全会“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道”，为大型活动安全监督管理执法法律定位提供了政治保证和制度基础。在大型活动举办前夕，特别是在规格高、规模大的活动举办前，在辖区党委政府广泛发动群众的基础上，承办方、参与者、场所管理者，都应当尽到安全监督管理职责。公安机关有必要组织开展社会治安集中整治，净化社会治安环境，为安保工作扫平治安障碍。一是运用治安管理手段。为策应大型活动的安全保卫工作，要充分发挥职能作用，加大打击力度，重拳打击各类犯罪，开展地毯式的、声势浩大的清查整治，查破一批治安、刑事案件，抓获一批违法犯罪人员，整治一批治安乱点。二是消除各类安全隐患。组织对辖区的娱乐场所、厂矿企业、特种行业、交通工具等进行督促检查，积极开展对突出治安问题的综合整治，对相关人员可能涉足的地区和场所加强管控。与此同时，严格易燃、易爆和危险物品管理，提高各项活动的安全系数。

大型群众性活动中安全是首要任务，“不越位”、“不缺位”、“不代劳”是当前需要解决的主要问题。公安机关在履行安全监督管理法定职责中需要回归到法律本身规定，而不是代为制定安保方案、直接安排民警全部承担安保责任和发生安全事故由民警承担责任的“混战”局面。

备注：该课题研究成果为四川省公安厅重点科研项目