论公安元素的“枫桥经验”

“预防、制止违法犯罪活动”、“维护社会治安秩序”既是公安机关人民警察首要职责，同时又是“枫桥经验”公安元素的归纳、提炼、固化，创新、发展公安元素的“枫桥经验”也应当围绕这一职责。公安机关首创了“枫桥经验”，除开展常规性活动载体外，引入公民见证公安机关执法，分享法治建设成果；把握“枫桥经验”要义，建立“1+3”公调对接模式；实现“家庭治疗”与公安执法的对接；发挥专群结合优势，发动群众参与社会治安管理和协助侦查破案。

2019年政府工作报告明确提出：推动社会治理重心向基层下移，推广促进社会和谐的“枫桥经验”，构建城乡社区治理新格局。“枫桥经验”已经有基层社会治理样本，上升为党和国家制定政策、作出决策的重要依据和基本经验。《人民警察法》明确把“预防、制止违法犯罪活动”、“维护社会治安秩序”规定为公安机关人民警察的首要职责，其实就是“枫桥经验”公安元素归纳、提炼、固化。公安机关首创了“枫桥经验”，历经风雨，其生命力和源泉在于坚持党的群众工作路线，在于发动和依靠群众化解矛盾。根据习近平同志以人民为中心的重要论述，公安机关应当准确把握“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”。《人民警察法》第三条“人民警察必须依靠人民的支持，保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，维护人民的利益，全心全意为人民服务”，就是以人民为中心的“枫桥经验”公安元素的内核。2019年1月1日生效修正后的《公安机关办理行政案件程序规定》，明确规定了“人民调解”、“和解”、“公安机关调解”的“三合一”模式，以部门规章方式对化解矛盾纠纷的确认，对“枫桥经验”公安元素发展有着积极的现实意义。十九届四中全会全面总结、提炼国家治理，公安元素的“枫桥经验”就是为“中国之治”贡献公安力量。

公安元素“枫桥经验”的原创

“警务围着民意转，民警围着百姓转”党的十九大以来，公安部党委启动密集调研、周密部署，推动新时代“枫桥经验”，是公安部党委的重要课题。

当年国家对"四类分子"的社会改造工作，主要是采取管制和监督改造两种形式，公安机关依法承担相关任务。原创时期的“枫桥经验”是社教运动中浙江省委工作队根据公安干部的建议“发动群众开展说理斗争，以理服人，实现不捕人，制服四类分子”并由公安干部率先试点成功的改造“四类分子”的经验。枫桥成功改造“四类分子”的经验，经上报后得到毛泽东主席的充分肯定，由毛主席批示推广，形成“枫桥经验”①。1963年11月20日，毛泽东同志就浙江省诸暨市枫桥镇创造的“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的枫桥经验，亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。

公安元素“枫桥经验”作为上世纪60年代源自公安基层的样本，经历了“面对问题”、“解决问题”、“形成成果”、“初期推广”、“提炼推广”、“全面推广”六个发展阶段（详见表一）。“枫桥经验”经历风风雨雨，人民公安一直坚守。“文化大革命”中，林彪、“四人帮”一伙，在“砸烂公检法”的同时，肆意诋毁“枫桥经验”，将其批为 “修正主义样板”、“和平改造的黑旗”，对坚持“枫桥经验”的干部群众进行批斗和迫害。但是公安机关顶住压力始终坚守，并得到中央周恩来、毛泽东等领导支持。

从“文革”到20世纪80年代前后，社会上甚至公安机关内部，有人对“枫桥经验”产生了误解和怀疑。有人认为“四类分子”已经摘帽完成了历史使命，“枫桥经验”过时了；有人认为，“枫桥经验”是封闭时代的产物，在改革开放中已经过时；有人认为“枫桥经验”是“左”的产物。因此，“枫桥经验”一度时间受到冷落。公安部办公厅针对这些情况在1980年3月派人专程到枫桥调查，并写出“关于继续推广枫桥经验的建议”。进入21世纪后，又有人借批谢富治而将“枫桥经验”视为极“左”路线产物否定“枫桥经验”②。

2003年起，习近平同志在浙江工作期间，就创新发展“枫桥经验”和平安浙江建设做出一系列重要指示和决策部署。2013年10月，专门作出“把‘枫桥经验’坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好”的重要指示。为落实习近平总书记坚持发展“枫桥经验”精髓，针对新时代如何坚持和发展“枫桥经验”，公安部党委启动密集调研，进行周密部署。“我们是来学习的。”2018年9月7日至9日，赵克志部长带领公安部有关单位负责同志赴浙江向基层学习；2019年2月13日《公安部关于全国公安机关坚持发展新时代“枫桥经验”的意见》、2019年5月24日公安部关于印发《全国公安机关创建“枫桥式公安派出所”活动工作方案》的通知(公通字〔2019〕22号)印发，使公安元素的“枫桥经验”焕发出勃勃生机。

公安元素的“枫桥经验”内涵

从社会管制、到社会管理、再到社会治理，毛泽东思想孕育的“枫桥经验”已经成为我国管理国家、治理社会的一种方式。笔者认为，“枫桥经验”在新时代的发展离不开公安元素，公安机关可以根据前述的《人民警察法》所规定的法定职责有所作为。从源头上化解矛盾风险是新时代“枫桥经验”的重要内涵：从建立健全长效机制着手，推动预防化解矛盾、维护社会稳定工作规范化、制度化、法治化建设，切实把各类矛盾风险解决在基层、解决在当地、解决在萌芽状态和初始阶段③。笔者认真研究分析了开展“公调对接”的四川省绵阳市公安局涪城区分局。该局2017年1月以来，根据习近平同志“以人民为中心”的重要论述，准确把握“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的枫桥经验公安元素，把建立落实“公调对接”作为推进城市警务改革重要举措，创新推行“1+3”公调对接机制。通过改革创新，社会效果集中体现在四个方面：一是公调对接成为矛盾纠纷化解的“新平台”和社会矛盾的“减压阀”。2017年、2018年，城区各所共调处纠纷5406件，调解成功率达97.8%，未出现一例民转刑案件，未发生因调处不当导致矛盾升级或引发不稳定事端的情况。二是公调对接成为暖警工程建设的“润滑剂”。通过点招驻所调解员，与派出所值班组24小时跟班作业，同步运行，无缝衔接，民警的心理压力、精神压力得到了舒缓，民警不再为值班备勤期间被非警务类纠纷缠绕感到苦恼和焦虑，据统计，2018年在城区8所受理的5323件纠纷中，民警直接参与调解占比仅为27%，工作强度减少了3/4,未出现一起因调处不当引发当事人有效投诉的信访件。三是公调对接成为释放警力回归主业的“新引擎”。“公调对接”机制的建立，从根本上减轻和缓解了基层民警的工作压力，让民警腾出了精力，有了更多的时间投入公安治安管理、打击犯罪、社会防控的主业中。改革的当年，全局破案和侵财打处总数同比上升22.6%、30.6%；接处警和刑事案件发案总量同比下降5%、32%，整体工作呈现出破案和打击上升、接处警总量和发案下降、民调向好的“两升两降一好”的态势。四是公调对接成为提升和谐社会指数的“倍增器”让人民群众分享到改革“红利”。通过公调对接及时跟进，矛盾纠纷调解率、协议履行率分别达99%和95%，改变了过去“赢了官司输了钱”“调解协议执行难”的局面，通过社会综合评价机构随机抽查回访满意率达99.5%，在全省公安工作综合评价季度考评中，公安综合评价指数得分达94.03，较改革前的2016年上升28位，在全省排名靠前，执法公信力同比上升10个百分点。

“能够抱紧，就别‘报警’”，这是我国人民在处理家庭问题时总结的一句话。公安机关执行的《治安管理处罚法》是我国第一部将“和谐社会”纳入立法范畴的法律，同时该法赋予了公安机关治安调解的法定职责，与《刑事诉讼法》中刑事和解、《反家庭暴力法》家暴的依法处置，共同奠定了公安机关在新时代枫桥经验公安元素的法律基础。通过上述分析，我们可以对公安元素的“枫桥经验”给出定义：公安机关及其人民警察法在依法履行职务时落实党的群众路线，积极构建多元化化解矛盾、全时空守护平安、零距离服务群众工作机制，维护辖区社会稳定④。

创新发展公安元素的“枫桥经验”

十九届四中全会对国家治理体系建设作出重大决定，其中把“枫桥经验”也作为国家治理的重要组成部分。笔者认为，国家治理已经从“国家保姆”向社会共建方向发展，是我国宪法规定人民群众参与国家治理的具体体现。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习贯彻习近平总书记关于坚持发展“枫桥经验”的重要指示精神，进一步增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，牢牢把握“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”总要求，牢记人民公安为人民的初心使命，矢志不渝地把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好，努力建设更高水平的平安中国，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。创新发展公安元素的“枫桥经验”，工作目标和具体方法，每项指标都有具体的工作内容（如表二）。目前全国公安机关正在开展争创“枫桥式公安派出所”活动，必须把握“枫桥经验”核心要义：相信群众、为了群众、依靠群众、服务群众。笔者认为，“枫桥经验”的公安元素应当紧扣“预防、制止违法犯罪活动”、“维护社会治安秩序”这一法定职责，本文仅就公安执法活动中“枫桥经验”公安元素提出观点供大家讨论。

引入公民见证公安机关执法，分享法治建设成果　国家实行依法治国，群众急需分享法治建设的成果。当前在落实“枫桥经验”创新社会管理伟业中创制公民见证公安机关执法，是公安机关公正执法与和谐警民关系建最佳结合点。公安机关是以执法为主业实现国家管理社会治安的特殊机关，将公民见证公安机关执法定义为“公安机关在刑事、行政执法过程中，应公民申请或公安机关邀请参与（目睹）、见证执法活动全过程或某一执法环节的行为”。

笔者所在公安机关民警接群众报警称：辖区某酒店路口发生一起群体性事件导致施工无法正常进行，要求民警迅速赶赴现场进行处置。事件系当地村民因一些历史遗留问题，与进场准备施工的工人发生冲突所致。事件中施工方一名工人将一村民头部打伤(经法医鉴定为轻微伤)。事件涉及250余人，离中心城区不到2千米，距交通主干线100米左右，且该社群众又有较强的维权意识多次上访，强烈要求处理当事人并扬言如处理不公将集体到市委、市政府请愿。箭在弦上，不得不发。该社最有代表性的三名村民接到公民见证公安机关执法邀请，从案件受理到对违法人员依法处理，以及后期召开全体村民大会通报案情，全程看到警察办案并可以用手机拍照。对涉嫌殴打他人的违法人员进行行政拘留，又特邀公民与执法民警一道到该市拘留所对整个执行过程进行了现场监督。见证村民说：警察执法没有秘密。案件处理完毕后的一天下午14时20分，企业根据需要撤出施工设备，群众不但没有阻扰，还主动为民警执勤提供便利、维持秩序，首次实现处理群体性事件“0”阻扰，为现场维护治安秩序的100余名民警上了生动的一课⑥。

根据笔者所在公安机关的研发、试点、实施情况看，在界定公民可以见证的案件类型后，执法办案单位对符合适用公民见证案件后可以明确告知相关案件当事人；案件当事人也可以在案件受理的五日内向办案单位申请由公民见证执法，口头申请的办案民警应当在相关法律文书中注明。办案单位决定公民见证执法后，应当在决定的24小时内通知办案单位所在地派出所，由派出所长在候选人中确定见证人员，并通知见证人员到达地点、时间。特殊案件需要具有特定专业知识的公民见证的案件，由派出所在公安行政调解专家库中具有相应专业知识的范围内随机抽取。经批准的公民持公安派出所发放的“公民见证执法工作牌”(由县级以上的公安机关统一制作、统一编号)，见证公安机关执法活动。实践证明，公安机关的工作，不管是日常的社会治安秩序的维护，还是违法犯罪行为的预防打击，都离不开群众的配合和支持，离不开他们的参与。见证执法公民见证执法时，有权对事实认定、法律适用独立发表意见，办案单位应当记录在案。公民见证执法时，应当围绕事实认定、法律适用充分发表意见并说明理由。公民见证执法主要是在现场勘验、执法安全、公民权益保护、未成年人案件办理、公安行政调解等执法活动中，不参与执法。见证执法的公民认为执法过程中民警执法有失误，可以直接向办案单位领导说明，也可以向公安机关法制、纪检、督察等内部监督机构反映、举报，未经批准不得对外发表意见。公安机关法制、纪检、督察等内部监督机构在接到见证执法的公民反映后，在一个工作日内调查，情况清楚的于当日反馈；案情复杂，短时间内无法查明的，在查明的当天反馈。见证执法的公民在参加听证、现场勘查、公安行政调解等需要签名时，应当认真阅读相关文书，确认无误后签名；发现内容有误的，应当要求更正后签名⑦。

把握“枫桥经验”要义，建立“1+3”公调对接模式　公安机关应当根据《刑事诉讼法》、《治安管理处罚法》规定的刑事和解、治安调解坚持和发展好“枫桥经验”。四川省绵阳市涪城地处中国唯一科技城核心区域的主城区，历年受理调处各类纠纷3000余件。针对城市警务中矛盾纠纷警情总量大、占比高、涉及稳定问题、敏感问题突出，挤占耗费精力多，民警“怕值班、怕备勤、更怕调处纠纷”的实际，分局党委在通过调研论证、先行先试、全面推开“三个步骤”，结合主城市警务工作实际，大胆实践，探索推出“1+3”公调对接模式，着力提升接处警源头矛盾纠纷调处化解的针对性和工作效能，有效减轻了派出所民警工作强度，使有限警力投入到“打防管控”主业之中。“1”是指搭建公调对接调解平台，统一硬件、装备配置。“3”是指以驻所调解员为主体，专人专职，调解一般民间纠纷，以及可以调解处理的治安案件和轻微刑事案件中的民事赔偿部分；接处警民警参与，对可能构成案件的警情，先期调查取证、固定证据；专业人士适时介入，对疑难杂症，视情邀请法律工作者、心理医生等专业人士协助调解。分局在城区8所统一设置了调解和侯调“两大功能室”，进行人性化装修，安装同步录音录像系统；点招了24名调解员，保障每个派出所3名调解员，“1+3”公调对接模式运转机制已趋于成熟。为丰富涪城区公调对接专业知识，提搞人民群众对纠纷调解的满意度，全面提升驻公安派出所人民调解员的业务技能和大学生实践教育，2018年11月29日下午，区公安分局与由区矛盾纠纷多元化解工作中心、区法学会、西南科技大学法学院、绵阳师范学院教育科学院共同主办了驻公安派出所人民调解员助理聘任仪式，96名法学专业在校优秀本科生、研究生成功受聘，把公调对接建成法学社会实践、了解公安窗口、提升化解社会矛盾质量的创新平台。为保障调解工作准确性调解需要专业建立调解专家库，开设专家门诊，对一些复杂疑难问题纠纷预约专家调解。

实现“家庭治疗”与公安执法的对接　家庭，就像人体的某些机能一样可以通过自我修复恢复健康状态。笔者在承担四川省公安民警法学教育培训任务时，一位所长讲了一个他自己的故事。他所在辖区有一对夫妻经常发生家暴，对其丈夫也因为家暴作过治安处罚，但始终没有见效。最后一次，公安机关调查取证完成后这位所长主动与其妻子进行交流，共同探讨家庭治疗的方法，形成一致意见：挽救丈夫。于是，这位所长在通知家属时妻子主动到公安机关当作丈夫的面“求情”，并提出“保证”。妻子当场说，如果丈夫再犯她愿意去拘留所陪同丈夫。所长当作夫妻的面，称丈夫没有表态，“不领情”，坚决“不同意”。结果妻子与所长发生“冲突”，“对吵”。此时，丈夫被所长的“戏”带入。公安机关教育释放后，夫妻从此未发生家暴和睦相处。公安执法与“家庭治疗”对接的理论基础在于“法律效果”和“社会效果”是统一的，互为因果关系和互相包含的。我们都知道,家庭暴力不再是家务私事，它从肉体和精神上对家庭弱势群体进行摧残和折磨，不仅严重侵犯了家庭成员的合法权益，而且危害了社会公共秩序。而公安机关的职责就是预防和打击违法犯罪,维护社会治安秩序，在预防和制止家庭暴力上，公安机关大有可为。公安机关可以将家庭暴力案件报警通报妇联、居（村）民委员会、基层司法行政、人民调解委员会等机构团体，商请联合进行调处。在接处警时，民警要多了解家庭情况和发生家暴的主要原因，为家庭治疗可能性预判提供思路。对施暴者真诚悔改，通过向受害人赔偿损失、赔礼道歉等方式获得受害人谅解，或者经妇联、居（村）民委员会、基层司法行政、人民调解委员会等机构团体调解，当事人双方自行和解，受害人书面请求公安机关不追究施暴者刑事责任的，公安机关可以向人民检察院提出从宽处理的建议。公安民警在家庭暴力报警先期处置或处警结束后，应当将案件情况及时通知社区民警。社区民警应当在一个月内对当事人进行回访，并根据回访情况会同妇联组织、居（村）民委员会、基层司法行政、人民调解委员会继续做好工作。

“超前预防”、“事中干预”、“延伸服务”。公安机关可以借鉴“枫桥经验”与社会力量联手，开展预防。超前预防的根本在于警察提前介入，根据情况对居民家庭进行分层次管理，对有家庭暴力苗头的家庭作为超前预防的重点。事中干预是指在制止过程中，给施暴者发放红色“告知卡”，对其进行警示；给受害妇女发放绿色“救助卡”上面有社区民警的姓名、电话，让她意识到有人帮助她。延伸服务重点是指关注暴力家庭中的孩子情况，以及离婚后施暴者的各种反应，以防止其报复社会。商请家庭问题专家参与“家事”案件的调查，听取专家们的处理建议意见。公安机关可以整合社会资源，商请有关部门出台规定，建立和完善相关制度和保障体系，建立“家事”问题专家库，基层公安机关在接到报警后可以及时从专家库中选择人员介入，使家事问题处理更加有利于家庭治疗。

发挥专群结合优势，发动群众参与社会治安管理和协助侦查破案　55年来，“枫桥经验”之所以长盛不衰、历久弥新，就是因为体现了“变”与“不变”的辩证法。“不变”的是，为了群众、发动群众“枫桥经验”这一核心灵魂。“变”的是，根据不同时期的形势任务，主动适应新的形势发展需要，不断赋予“枫桥经验”新的时代内涵。为了人民、依靠人民，实行公安专门工作与群众工作相结合，是我党为公安机关确定的根本工作方针。贯彻“专群结合”，是公安机关把党的群众路线在公安工作中灵活运用，同时也是公安机关的最大政治优势。让“共建”“共治”“共享”、“自治”“法治”“德治”---“三共三治”融入公安机关社会治安管理中。四川省绵阳市公安局涪城区分局的“涪城义警”，把“枫桥经验”具体化、实践化。一年来，随着“涪城义警”迅速得到群众认可，深入百姓心中，越来越多的行业要求加入义警队伍，“单元管家”（物管行业）、“爱心商户”（市场行业）、“校园义警”（西科大西山校区）、“家园卫士”（在政法系统工作的小区业主）、“开锁服务队”（开锁业）应运而生，他们成为了“涪安联盟”的有效补充。以打造“最强服务”社区警务建设为目标，推行“组团式”和“代办式”服务。一是实施警社联合，携手组团，广泛开展法律援助，平安创建等服务活动，形成“哪里有诉求、哪里有矛盾、哪里就有警社服务组团”的良好局面；二是紧贴群众证件办理、证明出具、政策落实等“生活中的琐事、心目中的困事、急盼解决的难事”，探索实施“一条龙服务、一站式办结”的社区警务便民服务代办机制，推动社区警务靠前服务，精准服务。

在侦查破案中，过去破案主要靠“嘴”和“腿”，通过走访群众获得破案线索。不少人认为，当下只要有大数据、通过科技手段，可以不依靠群众。不少新民警，没有“三懂”（懂群众心理、懂群众语言、懂群众语言）、“四会”（会化解矛盾、会调处纠纷、会主动服务、会宣传发动）基本技能，导致在一些案件办理中连询问笔录制作都无法完成。其实，这是片面看问题，再先进的科技、装备也仅仅是侦查破案的助手和补充，永远离不开人民群众的支持。因为，公安机关的侦查工作始终离不开“人”，科学技术也有“盲区”，特别是寻找证人、查询线索、制作笔录、固定证据等等一系列侦查活动，都离不开人民群众。侦查民警除了依靠现代科学技术侦查破案外，更应该发挥专群结合优势，使侦查工作服务国家经济建设、服务于人民群众对社会治安的需求。

“枫桥经验”源自于公安机关，如何传承发展好“枫桥经验”是公安机关及其人民警察根据法律赋予的法定职责应当思考的问题。在公安元素的“枫桥经验”建设中，以人民为中心，结合公安执法实践坚持民生优先、服务为先、基层在先，从源头上、根本上、基础上推进社会管理创新。(公安部战略研究所城市警务研究中心2019年课题成果)

注释：

①公安部编写组：《中国人民公安史稿》，警官教育出版社1997年版，第324页

②尹曙生、谢富治：《枫桥经验》，载《炎黄春秋》2014年第7期

③公安部关于全国公安机关坚持发展新时代“枫桥经验”的意见(公通字〔2019〕22号)

④公安部关于印发《全国公安机关创建“枫桥式公安派出所”活动工作方案》的通知(公通字〔2019〕22号) 

⑤公安部关于全国公安机关坚持发展新时代“枫桥经验”的意见(公通字〔2019〕22号)

⑥、⑦谢平：浅谈公民见证公安机关执法《公安教育》2010年第9期