终本案件“马拉松式执行”的困境与突围

内容摘要：当前,长效治理、综合治理、源头治理落实难的重要性和紧迫性日益凸显。 面对新案不断涌入，旧案不断沉积的实践困境,在执源治理工作全面铺开的同时,终本清仓也有序展开,堵住“入口”的同时,也要让“出口”畅通无阻。实践中，终本案件存在主观层面对终本程序价值认识不足,制度层面规范执行、规范管理力度不够,执破融合推进不力等一系列问题。这些现实存在的问题,在一定程度上损害了法院执行工作的公信力,因此有必要对其进行纠偏和完善。由此,如何有效规范地管理和化解终本案件,本文将从以下几个方面着手研究:严把终本案件入口关，切实做到“控增量”、优化整合恢复执行司法资源、进一步规范终本后续管理制度、依托多元化解纠纷制度，撬动各方资源为终本案件出库借力。

一、剖析：终本案件长期未实质化解的原因分析

1.终本案件程序配套制度阙如

准入条件不规范。对于本不应进入终本程序的案件，管理缺位，规范失衡。体现在对终本程序的适用标准、运行程序以及后续管理等事项,《中华人民共和国民事诉讼法》相关解释未作明确规定，实践中极易导致部分法院在适用时标准过于宽泛或程序过于简单，严重损害了当事人的合法权益。

管理机制不完善。实践中，终本案件的结案不规范，导致入库的终本案件质量不佳 ,目前，也尚未全力实现终本结案程序与恢复执行程序之间有效、有序的良性运转。部分法院在终本案件的管理方面、终本案件的结案审批和恢复程序均存在较大的随意性,虽然大部分法院已实现对终本案件进行单独管理,如上级法院审批终本结案、设置终本组，但对终本案件的有序管理仍未引起足够的重视，仅仅是依据上级法院的文件指引进行部分规定动作，实质上并未结合自身法院实际情况，有效规范管理终本案件以及对终本案件进行实时动态分类监管。

2.终本案件退出机制不明确

终本案件恢复程序受阻。实践中,大部分终本案件沉寂在终本库后,很难再进入执行程序。而终本制度设置的初衷往往是为了保留案件再次进入执行程序的可能性,申请执行人的权利预期与案件重启存在矛盾,涉执信访频繁,当恢复后的终本案件再次终本或者终结结案时,就申请人而言,依然是执行不到位。当然,在被执行人确实没有可供执行财产的情况下,恢复执行不到位也只能归于经济风险。执行实践中，法院查物难、找人难,案件恢复执行所需的财产线索、人员下落，法院难以精准掌控,这也就导致恢复执行程序存难。其次,法院的考核指标失衡,导致法院为了考核指标,存在“重首执轻终本”现象。但需要认识到的是,恢复执行程序的不顺畅,会动摇终本程序本身存在的根基,终本程序制度的合理性也会存疑。

执破融合功能未有效发挥。对于涉企终本案件,破产可以有效地使一些“僵尸企业”退出市场,但就执行而言,终本程序,旨在满足个别债权人的债权诉求,而破产程序面向全体债权人的偿债功能,则要求对群体债权进行破产财产的公平处置和分配。 除外，执破融合的程序设计有待完善,一方面破产程序自身的承受力有待提高,目前，法院面临破产司法力量缺乏,难以应对繁琐的破产程序,执行案件当事人对破产的意愿不强、理解也不到位。虽然执转破制度在我国已有一定的实践,但实践中操作规范仍显粗疏,如何有效认定破产原因、高效处置债务人财产、快速启动执破程序等方面仍需明确。

二、破解：高效化解终本案件的路径优化

1.严把终本案件入口关，切实做到“控增量”

案件源头管控，强化终本结案规范。近年来，随着破解执行难的深入推行，“执行难”与“执行不能”的界限把握仍存在尺度不一、认识模糊的现象，终本案件既然是一项执行程序的暂时性退出机制，在实体正义未实现之前，就须保障申请执行人的程序正义，因此，终本案件的办理与结案规范仍有待完善、提高。为确保终本程序向实体终结程序转换的合理性、规范性，首先必须加强首执案件面临终本结案时办理的规范化力度，提升终本案件的财产处置能力，将“穷尽调查措施”用到极致，切实做到终本结案规范。对此，在强调终本案件“控增量”之际，还需进一步强化终本案件结案的审批关口，其中重点审核终本案件中财产调查措施是否穷尽、查控的被执行人财产处置是否到位、对被执行人采取惩戒措施的情况、约谈申请执行人情况、执行案款发放情况、送达情况等，切实做到终本案件结案时一案一审批。通过此严格的审批机制，能有效防止首执案件随意进入终本库。此外，对终本案件定期实行案件评查，摸清终本案件的整体情况，以评查促规范。

以“预查废”机制助金融机构化解不良债务。“预查废”机制，即预先查明被执行人财产状况以及履行能力，对无财产可供执行的案件进行关联检索和筛选，提前终结执行程序。在执行实践中，由于涉金融类如金融借款合同、信用卡纠纷等类型的终本案件极为普遍，而金融机构又需对这些不良债权进行核销，此时需借助法院证明被执行人已无履行能力。因此，在涉此类案件时，可以探索引入“预查废”机制，对符合条件的金融纠纷类案件进行执前过滤与程序简化，在法院通过关联案件检索后，发现被执行人因其他案件无财产而导致终本结案时，此时法院可直接向金融机构出具被执行人《查无履行能力证明》，金融机构就可以凭该证明对该笔不良债务进行核销，而无需诉讼。

2.优化配置终本案件的恢复执行司法资源

明确申请执行人财产查明义务。执行案件,虽具有强制的含义,但究其根底,大多数执行案件仍属于平等主体之间发生的民事纠纷,现行的法律框架下，在执行立案阶段,申请人是否提供财产线索并没有作为执行立案的条件,司法解释也仅仅规定了执行过程中，申请人负有承担提供财产线索的义务,因客观原因无法查明的,可以申请法院调查,目的在于督促申请执行人积极履行财产调查的取证义务,突出申请人在执行中的作用。由于我国现行法律并没有赋予申请执行人财产调查权,也没有规定相关单位或个人对其赋有应尽的协助义务。 因此，实践中，需强化告知对申请执行人的财产调查义务，利用申请人熟悉被执行人的天然优势，多方向法院提供可供执行的线索，以促执行到位。

借助执保案件查询被执行人的履行能力。终本制度由来已久，终本库案件长期冬眠，鉴于执行案多人少的矛盾，执行人员无暇顾及旧案，又忙于新案，执行措施的有限性使得部分被执行人“放松警惕”，此时，执行法院应主动对沉寂终本库2年以上的终本案件尤其是涉民生类小标的案件通过立“执保”案件查询被执行人的履行能力，对于递交恢复执行申请书的申请执行人，也可以先行根据执保案件功能查询被执行人履行能力，全面掌控被执行人的财产状况，若查询到被执行人有履行能力，应立即恢复执行，助力部分终本案件及时有效的“出库”。

3.进一步规范终本案件后续管理、考核制度

因地制宜制定终本案件办理指南。终本案件的实质化解才是公平正义的真正体现,所以,首先要明确责任主体,建立终本案件管理的专门队伍,而终本管理队伍在实践中往往趋于理想化。终本案件负责法官需加强与原承办法官的案件信息沟通,不能通过“案件终本”让原承办法官对案件“不闻不问”,终本案件续管人与原承办人之间需要通过制度化进行有效的信息沟通,以此增加终本团队法官对终本案件后续管理工作的熟悉度。

强化办理恢复执行案件质效考核机制。当下实践中，各类执行考核指标如执行完毕率、执行到位率、首执案件终本率等均是围绕首执案件展开的，因此“重首执轻恢复”成为了执行常态化运行机制。首执案件结案后，恢复程序受阻的同时，执行法官对恢复案件的办理动力不足，因此，有必要将办理恢复案件的执行工作纳入考核，以此作为激励执行法官强化办理恢复执行案件。如在现行终本清仓率的考核指标下再设置办理恢复执行案件的数量以及恢复案件的执行完毕情况，“结案事了”才是执行工作的圆满收尾。

4.探索个人执行失能案件退出机制

个人执行失能案件有效退出执行程序，是在现有法律框架范围内依法开展的积极探索，与个人破产制度的价值理念具有同向性，都是为社会参与主体提供了一种理性的退出机制。个人执行失能案件退出执行程序的前提是被执行人具有合理的无可供执行财产的事由且在执行过程中履行法定配合义务，案件客观上又本身具有执行失能的情形。此时，探索引入个人执行失能制度能有效对部分终本案件实现实体上的彻底终结。终本案件的情形兼具个人执行失能情形，因此在终本案件出清阶段中，引入个人执行失能机制具有一定的现实意义，能有助于释放有限的执行资源，有助于失能被执行人的重生。为更好发挥该机制的作用，可以尝试从以下方面进行：一是细化失能被执行人的认定标准。对于终本案件库中的结案情形为被执行人确无可供执行财产类的，若被执行人主观上无逃避履行债务的恶意且被执行人为特困人员或者60周岁以上的低保对象、重度残疾、无民事行为能力人，此类人员应认定为执行失能人员。二是明确与规范执行失能案件退出的程序机制。退出程序应包括申请人申请与法院依职权，为强化该程序的监督力度，法院应主动邀请检察院参与，通过调查、评估、听证、审查、公告方式，法院书面裁定，执行失能案件退出执行程序。三是保障执行失能案件退出执行程序后申请执行人的救济权利。申请人对法院裁定执行失能案件退出执行程序的，若申请人不服，可以向执行法院提出执行异议，对于确有困难的申请执行人可给与适当的司法救助。执行程序退出后，若发现被执行人未如实报告财产或者恶意转移财产的，亦或者是被执行人出现了具有可供执行财产的情形，申请执行人可以重新向法院申请执行。

5.探索引入公益律师参与终本出清工作

深入贯彻落实二十届三中全会精神，推进执行体制改革，积极引入专业力量参与执行，建立健全仲裁、公证、律师、会计、审计等专业机构和相关专业人员深度参与执行工作。 当下，为进一步提升终本执行积案化解质效，可探索引入公益律师作为第三方力量参与法院执行工作，协助法院维护终本案件的管理，充分发挥律师在法律法规适用、财产线索查找、执行风险评估、合法权益救济等方面的积极作用，通过优质高效的法律服务，形成共同化解终本案件执行难的合力。

6.积极撬动各方资源，助力终本案件出库

“终本清仓”即是对自身法院终本库中的案件进行 “摸家底”，对符合执行条件的案件有针对性的及时进行清理。对此，法院应贯彻落实最高人民法院“终本清仓”工作部署，积极争取同级党委、人大、政府等相关部门支持，共同发力、协同配合，定期开展专项执行行动，将执行工作纳入基层治理大格局，落实践行“新时代枫桥经验”，促进资源整合集成。清理终本库积案并按乡镇分类，通过发挥乡镇、村社区“人熟地熟情况熟”的优势，在查人找物、促成和解、推动履行各方面，与法院传统执行模式形成有益互补，从而有效实质化解一批终本案件。